La delibera del Consiglio comunale di Casalbordino è del tutto priva di effetti giuridici

Il 29 agosto scorso, il Consiglio comunale di Casalbordino (CH) ha espresso parere negativo alla proposta di perimetrazione del “Parco della Costa teatina”, “così come formulata dalla Giunta regionale – Direzione Parchi Territorio Ambiente Energia e dal Ministero dell’Ambiente”.
Ciò che più colpisce della delibera è che tra quanto in essa si premette e quanto, invece, si conclude non vi è coerenza alcuna: da un lato, si sciorina una ricostruzione della disciplina dei Parchi, presa di peso da una decisione della Corte costituzionale del 2002, con cui il giudice delle leggi ha dichiarato che lo Stato ben può estromettere Regioni ed Enti locali dal procedimento di istituzione del Parco; dall’altro, si conclude che “in caso di autoritaria istituzione del Parco nazionale della Costa Teatina”, “si dà mandato a ricorrere per l’eccezione di incostituzionalità della norma per presunto abuso della sua funzione da parte del Parlamento, con l’attribuzione ad aree evidentemente prive legalmente, perché non supportate di valutazione tecnico-scientifico, di valore ambientale e naturalistico di importanza nazionale della qualificazione di parco nazionale, nonché di presunto illegittimo procedimento successivo istitutivo”.
Sorvolo sul fatto che il Comune minacci di ricorrere alla Corte costituzionale “per l’eccezione di incostituzionalità della norma” (in che modo?) e provo comunque a spiegare perché la delibera sarebbe priva di significato giuridico.

L’istituzione di un Parco nazionale spetta allo Stato. L’art. 117, comma 2, della Costituzione attribuisce in via esclusiva ad esso la potestà legislativa in materia di tutela dell’ambiente. La Regione non ha competenza in proposito, a meno che la tutela ambientale non sia connessa con un’altra materia di competenza regionale, come – tanto per fare un esempio – l’agricoltura. Ciò vuol dire che nel disciplinare la materia agricoltura, la Regione può sì recare una (parziale) disciplina dell’ambiente, ma nel far questo non può abbassare lo standard di tutela fissato dalle leggi dello Stato. All’art. 2 della legge n. 394 del 1991 (legge quadro sulle aree protette) si legge: “I parchi nazionali sono costituiti da aree terrestri, fluviali, lacuali o marine che contengono uno o più ecosistemi intatti o anche parzialmente alterati da interventi antropici, una o più formazioni fisiche geologiche, geomorfologiche, biologiche, di rilievo internazionale o nazionale per valori naturalistici, scientifici, estetici, culturali, educativi e ricreativi tali da richiedere l’intervento dello Stato ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future”. Difficile sarebbe affermare che l’istituzione del Parco della Costa teatina non soddisfi tali requisiti. E difficile sarebbe anche sostenere – come si sostiene nella delibera – che il Parlamento abusi (o abbia abusato) della sua funzione nell’attribuire “ad aree evidentemente prive legalmente, perché non supportate di valutazione tecnico-scientifico, di valore ambientale e naturalistico di importanza nazionale della qualificazione di parco nazionale”: quei requisiti sono fissati da una legge del Parlamento, non dalla Costituzione; se il Parlamento vuole, può sempre disattenderli con altra legge.

L’art. 8, comma 3, della legge n. 93 del 2001 (disposizioni in campo ambientale) ha emendato la legge n. 394 del 1991, stabilendo che: “Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'ambiente, d’intesa con la regione interessata, è istituito il Parco nazionale «Costa teatina». Il Ministro dell’ambiente procede ai sensi dell’articolo 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, entro centottanta giorni a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge. L’istituzione ed il funzionamento del Parco nazionale «Costa teatina» sono finanziati nei limiti massimi di spesa di lire 1.000 milioni a decorrere dall’anno 2001”.
A seguito di questa modifica, la Regione Abruzzo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte. Nel suo ricorso essa ha sostenuto che l’art. 8 della legge istituisse il Parco della Costa teatina “senza una partecipazione della Regione stessa” e che, pertanto, violasse “il principio di leale cooperazione. ”Ma la Corte – come si accennava più sopra – ha dato torto alla Regione ed ha precisato che quella doglianza si basasse su “un’inesatta valutazione dei termini normativi della questione” (sent. n. 422 del 2002). “La norma impugnata” – sottolinea la Corte – “non istituisce, propriamente, il Parco nazionale in questione ma ne prevede l’istituzione a opera di un decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’ambiente, d’intesa con la Regione. Essa promuove un procedimento e, al tempo stesso, fornisce la base legale del provvedimento istitutivo del Parco, con il quale il procedimento stesso è destinato a concludersi”. L’istituzione di un Parco nazionale coinvolge senz’altro le competenze dello Stato e della Regione, ad un tempo; ma “la decisione iniziale che attiva le procedure in vista della creazione di uno specifico parco nazionale (decisione che prelude ma non è ancora, come detto, la “istituzione”), attenendo alla cura di un interesse non frazionabile Regione per Regione”, spetta unicamente dello Stato. Questa decisione – continua la Corte – “può essere organizzata in modo che trovino espressione punti di vista regionali e locali, quale integrazione degli elementi valutativi a disposizione dell’istanza nazionale decidente e contributi in vista di soluzioni condivise”. “Può essere organizzata”, si badi, non deve.
Questo passaggio è puntualmente ricordato anche dal Consiglio comunale nella sua delibera. Quello che però il Consiglio omette di ricordare è che la sentenza della Corte così prosegue: “sarebbe tuttavia contraddittorio, rispetto al carattere nazionale dell’interesse ambientale e naturalistico da proteggere, ritenere che sia costituzionalmente dovuto l’assenso o l’intesa regionali o locali dotati di forza giuridicamente condizionante”.
In altre parole, nella sua pronuncia la Corte ha cura di precisare quel che nella delibera del Consiglio comunale non si precisa affatto, e cioè: che l’istituzione del Parco avviene attraverso più fasi; e che per comprendere quali competenze possiedano al riguardo la Regione e gli Enti locali occorrerebbe considerare ciascuna singola fase in cui si snoda l’intero iter istitutivo del Parco:
- La decisione in ordine alla istituzione di un Parco nazionale spetta unicamente allo Stato. È il Parlamento che con legge vi provvede;
- La delimitazione provvisoria del Parco che si intende istituire è affidata al Ministro dell’ambiente; il quale si avvale degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici che lo Stato e le Regioni hanno a disposizione;
- Le misure di salvaguardia, che siano necessarie alla conservazione dello stato dei luoghi, sono adottate dal Ministro dell’ambiente, sentiti la Regione e gli Enti locali;
- La delimitazione in via definitiva del Parco è stabilita con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’ambiente e sentita la Regione;
- Il Parco è istituito con Decreto del Presidente della Repubblica, previa intesa con la Regione. Poiché il Decreto del Presidente della Repubblica costituisce, per così dire, solo la forma che l’atto ministeriale deve rivestire, l’intesa è in questo caso stretta tra il Ministro dell’ambiente e la Regione.

L’art. 2 della legge n. 93 del 2011, di conversione del decreto-legge n. 225 del 2010, ha stabilito che entro il 30 settembre 2011 sia istituito il Parco nazionale della Costa teatina:
“3-bis. In ragione della straordinaria necessità e urgenza connessa alle necessità di tutela ambientale, di tutela del paesaggio e di protezione dai rischi idrogeologici, le disposizioni di cui all’art. 8, comma 3, della legge 23 marzo, n. 93, si attuano entro il 30 settembre 2011. Trascorso inutilmente tale termine, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanare entro i successivi trenta giorni, si procede alla nomina di un commissario ad acta che provvede alla predisposizione e attuazione di ogni intervento necessario.
3-ter. All’attuazione delle disposizioni di cui al comma 3-bis si provvede nei limiti delle risorse di cui all’articolo 8, comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93, allo scopo appostate”.
Sebbene questa previsione legislativa non sia affatto chiara – in quanto l’utilizzo della locuzione “le disposizioni di cui all’art. 8, comma 3, della legge 23 marzo, n. 93” lascerebbe intendere che entro il 30 settembre 2011 debba perfezionarsi l’iter di istituzione del Parco e, cioè, giungersi finanche all’adozione del decreto del Presidente della Repubblica – quello che non si comprende è su che cosa il Consiglio comunale di Casalbordino abbia ritenuto di doversi “legittimamente” pronunciare. Con la sua delibera, esso dà “parere non favorevole alla proposta di perimetrazione” del Parco e si duole, ad un tempo, di “non poter legittimamente deliberare su una proposta alternativa di perimetrazione e zonazione”.
La conclusione da trarre sarebbe, in verità, un’altra: la delibera del Consiglio comunale di Casalbordino si configura come un atto solo informale; un atto, forse, politicamente opportuno in tempi di democrazia partecipativa, ma del tutto privo di significato giuridico.