Solo con il superamento dei veti nazionali si avrà una Costituzione europea

Il Consiglio europeo di Bruxelles del 21-23 giugno 2007 ha deciso di affidare a una Conferenza intergovernativa il compito di elaborare un trattato di riforma dei trattati vigenti in sostituzione del progetto di trattato istitutivo di una Costituzione europea sottoscritto a Roma il 29 ottobre 2004. Il mandato approvato a Bruxelles (per la CIG che si svolgerà sotto presidenza portoghese con tempi tali da permettere la sua ratifica prima delle elezioni europee del 2009) prevede che vengano mantenute le fondamentali innovazioni istituzionali proposte dalla Convenzione europea, ma che vengano soppressi il termine Costituzione e tutti i simboli e le espressioni ad essa collegati.

Le innovazioni istituzionali mantenute sono: la personalità giuridica
dell’Unione Europea (con la conseguente eliminazione dei pilastri anche se rimangono procedure decisionali intergovernative accanto a quelle comunitarie); il rafforzamento dei poteri dell’Alto rappresentante della PESC, che diventa competente anche per le relazioni esterne e quindi vicepresidente della Commissione, e presiede il Consiglio dei ministri degli esteri; il rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo, in particolare per quanto riguarda la codecisione legislativa con il Consiglio e la nomina della Commissione, che deve riflettere i risultati delle elezioni europee; l’estensione del voto a maggioranza qualificata a una quarantina di materie e l’introduzione, a partire dal 2017, del sistema della doppia maggioranza (55% degli Stati, 65% dei cittadini europei); la presidenza stabile del Consiglio europeo (due anni e mezzo rinnovabili); il rafforzamento dei poteri della Commissione, che a partire dal 2014 avrà un numero di componenti inferiore a quello degli Stati membri; le cooperazioni rafforzate rese più facili e la cooperazione strutturata nel campo della sicurezza e della difesa; la revisione dei trattati con il meccanismo della Convenzione e sulla base della richiesta del Pe; il diritto di iniziativa popolare degli atti dell’UE.

Si tratta di innovazioni indubbiamente importanti, anche se, come avevamo già detto in riferimento al Trattato Costituzionale, con la loro introduzione restano in vita i meccanismi confederali (diritto di veto nazionale) in settori fondamentali dell’UE quali la politica estera, la sicurezza, la difesa, le risorse proprie, la revisione delle istituzioni. Queste innovazioni risultano d’altra parte ulteriormente indebolite in modo decisivo dall’abbandono della prospettiva costituzionale che si manifesta in particolare nei seguenti punti del mandato di Bruxelles: cade la parola "Costituzione" e il connesso riferimento alla volontà dei cittadini europei; cade l’espressione "ministro degli esteri dell’UE"; i regolamenti e le direttive manterranno queste denominazioni invece di assumere quelle di legge e legge-quadro; i principi del primato del diritto europeo rispetto a quello nazionale e della immediata validità della normativa europea sono ricordati in una dichiarazione invece che nel trattato; viene meno il riferimento ai simboli: la bandiera, l’inno, l’euro, la festa dell’Europa; circa la Carta dei diritti fondamentali, che non è contenuta nel trattato ma di cui si riconosce il carattere vincolante, la Gran Bretagna ha ottenuto un opt out sui diritti sociali; nel paragrafo relativo alla revisione ordinaria si precisa che i trattati possono essere oggetto di revisione per accrescere ma anche per ridurre le competenze attribuite all’UE.

Il progetto di Costituzione europea, sebbene imperfetto, rappresentava
l’annuncio di un nuovo patto democratico fra i cittadini e la classe
politica europea e, quindi, conteneva una spinta oggettiva a un rafforzamento delle istituzioni in direzione della statualità federale.

In effetti, il premier britannico Blair ha detto con molta chiarezza che
l’espressione “Costituzione”, con tutti gli aspetti correlati, andava
assolutamente eliminata proprio perché evocava la statualità federale. Le decisioni del Consiglio europeo di Bruxelles del 21-23 giugno significano dunque che si è per ora voluto bloccare la prospettiva del salto qualitativo in direzione federale. Di conseguenza aumenterà il divario fra i cittadini e l’Unione Europea e questa – accettando l’ipotesi, che però non è scontata, che il Trattato di Lisbona venga ratificato – mancherà ancora delle istituzioni adeguate per affrontare le sfide prioritarie messe in luce dai dibattiti della Convenzione: il ruolo dell’Europa nel mondo, il governo economico europeo, l’impatto dell’allargamento, la crisi del consenso verso l’integrazione, l’inefficacia e il deficit democratico del sistema europeo.

Dobbiamo ora chiederci perché il processo iniziato con il Trattato di Nizza del dicembre 2000 (sulla base del quarto protocollo di tale trattato è stata convocata la Convenzione europea con tutto ciò che ne è seguito) ha infine prodotto una miniriforma, un Nizza plus come si dice nel gergo dell’UE. Al di là degli aspetti contingenti, il fattore determinante è rappresentato dal fatto che è prevalso il metodo intergovernativo, cioè l’attribuzione del diritto di veto ai governi nazionali (che, pur dovendo portare avanti la costruzione europea,
resistono strutturalmente alla limitazione dei loro poteri) e la regola della ratifica unanime dei progetti di trattato. A questo metodo la strategia federalista ha sempre contrapposto quello costituente democratico, in cui l’ultima parola l’hanno i cittadini ed è radicalmente eliminato il diritto di veto nazionale.

La convocazione della Convenzione europea aveva accolto in parte la rivendicazione federalista, perché il problema della Costituzione europea è oggettivamente all’ordine del giorno per far fronte a sfide esistenziali. I governi hanno perciò dovuto coinvolgere i parlamentari europei e quelli nazionali, oltre che i rappresentanti degli enti locali e della società civile. La Convenzione è stata d’altra parte fortemente inquinata dal metodo intergovernativo. Non ha infatti potuto deliberare a maggioranza sia a causa della sua inadeguata rappresentatività democratica (ogni parlamento nazionale ha avuto un rappresentante indipendentemente dalle dimensioni del paese), sia soprattutto per la presenza dei ministri degli esteri e, successivamente, per
l’attribuzione dell’ultima parola a una Conferenza intergovernativa. Il risultato relativamente avanzato comunque ottenuto con il Trattato costituzionale di Roma (era difficile per i governi un forte arretramento rispetto alle delibere di un organo prevalentemente parlamentare) è stato d’altra parte sottoposto alla spada di Damocle della ratifica unanime e dei referendum nazionali (che sono una truffa perché mescolano la scelta europea con l’orientamento verso il governo nazionale). E qui si è prodotta l’impasse.

Mentre diciotto Stati su ventisette hanno ratificato il Trattato Costituzionale, due Stati fondatori delle Comunità, e cioè la Francia (senza cui è inconcepibile il progresso della costruzione europea) e l’Olanda hanno bocciato la ratifica con un voto referendario. A questo punto c’era solo una strada per ottenere l’entrata in vigore della Costituzione europea. Come richiesto dai federalisti e sostenuto da una campagna popolare europea, occorreva decidere che un testo semplificato (che mantenesse tutte le innovazioni istituzionali del Trattato di Roma) venisse sottoposto a una ratifica tramite un referendum europeo,
introducendo la regola per cui esso entrasse in vigore fra gli Stati ratificanti purché si raggiungesse la maggioranza degli Stati e dei cittadini. I governi più europeisti cioè quelli che hanno ratificato il Trattato costituzionale o che erano disposti a farlo, non hanno avuto la volontà di compiere una scelta così avanzata, fondamentalmente perché la Francia di Sarkozy, pur favorevole a rimettere in moto il processo di riforma delle istituzioni europee, non voleva affrontare in questa fase un nuovo referendum di ratifica. C’è stato perciò il ripiegamento su una miniriforma, che permette di evitare i referendum (salvo che in Irlanda in cui è obbligatorio) e che ha buone probabilità di essere ratificata. Si è pertanto superata l’impasse che aveva bloccato il Trattato
Costituzionale, rinviando però la creazione di istituzioni adeguate alle
sfide fondamentali che confrontano l’UE.

Di fronte a questa situazione, che – va sottolineato – ha visto una notevole mancanza di coraggio da parte del Parlamento europeo e delle confederazioni partitiche europee, cosa devono fare i federalisti? E’ chiaro che essi devono rilanciare senza interruzioni la rivendicazione di una costituzione federale europea e del metodo costituente democratico indispensabile perché essa possa essere effettivamente realizzata fra gli Stati disponibili. Non si tratta di un atteggiamento velleitario se si tengono presenti i seguenti dati.

- Se è caduto il progetto di Costituzione europea emerso dalla Convocazione della Convenzione, il problema di dare all’Europa una Costituzione rimane pienamente all’ordine del giorno, perché c’è drammaticamente bisogno di un governo europeo che parli al mondo con una sola voce e che sia responsabile di fronte al Parlamento europeo delle politiche necessarie per garantire la sicurezza, l’occupazione e il benessere dei cittadini europei.

- L’esperienza passata mostra che ogni accordo intergovernativo è stato provvisorio, perché appena era stato firmato si pensava alla successiva riforma. L’Atto Unico Europeo è entrato in vigore nel 1987 e già nel 1988 si è cominciato a riflettere su una Conferenza intergovernativa per realizzare una unione monetaria; al Trattato di Maastricht entrato in vigore nel 1993 è seguita la procedura che ha portato al Trattato di Amsterdam firmato nel 1997 ed entrato in vigore nel 1999; c’è quindi stato il Trattato di Nizza del 2000 entrato in vigore nel 2003 quando era al lavoro la Convenzione europea. Se si giungerà ad un accordo sul Trattato di Nizza plus e se sarà ratificato, è non solo auspicabile, ma fortemente probabile che sia rapidamente rilanciato l’approfondimento dell’integrazione politica dell’UE. E ciò aprirà spazio all’intervento federalista per la Costituzione e la costituente.

- In contrasto con le affermazioni (anche della Cancelliera tedesca Angela Merkel) secondo cui vi è nelle opinioni pubbliche ostilità verso la Costituzione europea (che evocherebbe un super-Stato europeo), dall’autunno 2006 alla primavera 2007 il sostegno all’idea di una Costituzione europea è cresciuto dal 63 al 66% con aumenti di 13 punti in Spagna, 6 punti in Estonia e 5 in Ungheria, ma soprattutto è alto il consenso in Germania (78%) e in Polonia (69%)l. In Italia, il sostegno alla Costituzione permane elevato (72%), come in Belgio (82%), Slovenia (80%), Cipro e Romania (69%) ed anche in Francia (68%), in Olanda (55%) e nella candidata Croazia (67%), mentre il sostegno resta invece al di sotto del 50% solo in Austria (49%), Finlandia e Svezia (47%), Danimarca
(45%) e Regno Unito (43%) e nella candidata Turchia (42%). E’ significativo che il 78%) degli europei attribuisce un valore positivo alla bandiera a dodici stelle.

- Dall’esperienza conclusasi con il Consiglio europeo del 21-23 giugno 2007 è uscita rafforzata la convinzione in molti settori delle classi politiche e della stessa opinione pubblica che, anche se si doveva chiudere almeno provvisoriamente il round di riforme avviato con la Convenzione, si impone ora la scelta di andare avanti con chi ci sta. Ricordiamo in particolare le affermazioni molto nette in tal senso da parte del Premier Prodi e del Presidente Napoletano e anche l’affermazione programmatica del Presidente francese Sarkozy a favore del superamento della regola dell’unanimità. Significativo anche il fatto che la Gran Bretagna con i suoi opting out si è posta ai margini dell’UE. Va anche segnalato che è cresciuta dal 49 al 57% la percentuale degli italiani favorevoli a un’Europa a due velocità.

Questi dati rafforzano l’impegno federalista a continuare la campagna per la Costituzione europea decisa dai cittadini europei. La campagna entra ovviamente in una nuova fase, il cui aspetto qualificante è l’eliminazione dell’inquinamento intergovernativo nel processo costituente che dovrà al più presto ripartire. I punti irrinunciabili sono:

- si deve andare avanti con chi ci sta, dando vita ad una avanguardia federale aperta alle successive adesioni degli Stati non ancora disponibili (in questo contesto le cooperazioni rafforzate e quella strutturata nella sicurezza e nella difesa possono essere funzionalizzate alla prospettiva costituzionale);

- l’organo che deve elaborare il progetto costituzionale deve avere carattere parlamentare e una piena legittimazione democratica in modo da poter deliberare a maggioranza e rendere impossibile uno snaturamento delle sue proposte da parte dei governi nazionali;

- si deve imporre il principio della ratifica a maggioranza dei cittadini e degli Stati attraverso un referendum europeo.

Continuiamo dunque la campagna per la Costituzione e il referendum europeo nella prospettiva di trasformare le prossime elezioni europee nel momento di avvio di una nuova fase costituente pienamente democratica. Il modo più rettilineo per ottenere che ciò avvenga sarebbe l’elezione nel 2009, parallelamente al rinnovo del Parlamento europeo, di una assemblea ad hoc che, integrata da rappresentanti dei parlamenti nazionali, sia incaricata di elaborare un progetto di Costituzione europea.

Riflettiamo in modo serio ma rapido su questa idea.

Sergio Pistone