Ue: Elementi per la valutazione della Costituzione europea

Indice:

- Il metodo di revisione dei trattati dell’UE: Convenzione e CIG
- Costituzione o Trattato?
- Democrazia europea
- L'iniziativa popolare europea
- Le novità nella struttura e nel funzionamento delle istituzioni
- Politica sociale ed economica
- Il ruolo delle parti sociali e il dialogo sociale
- Sicurezza sociale dei lavoratori migranti
- Spazio di libertà, sicurezza e giustizia
- Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione
- Cooperazione giudiziaria in materie civili
- Cooperazione di polizia
- Politica estera, di sicurezza e di difesa comune
- Clausola di solidarietà
- Euratom
- Rivendicazioni comuni dei parlamenti nazionali e del PE in sede di Convenzione

Due osservazioni preliminari

1. Il metodo di revisione dei trattati dell’UE: Convenzione e CIG

Il testo che ci accingiamo a esaminare brevemente è il risultato di un lavoro durato dal 28 di febbraio del 2002 al 18 giugno del 2004 e che ha visto due momenti di elaborazione distinti: la Convenzione per il Futuro dell’Europa, che
ha lavorato dal 28 febbraio 2002 fino al 10 luglio del 2003, e la Conferenza Intergovernativa, che ha lavorato dal 4 ottobre 2003 fino al 18 giugno 2004 (concludendo i suoi lavori non a caso dopo le elezioni europee).

Il metodo di lavoro e il potere reale di questi due organismi sono radicalmente diversi.

La CIG è formata dai rappresentati dei governi, decide all’unanimità e si riunisce in segreto. E’ l’organo che dispone del potere di modificare i Trattati. La decisione finale viene presa all’unanimità dai Capi di stato e di
governo.

La Convenzione era costituita da rappresentanti del Parlamento Europeo (16), dei parlamenti nazionale (2 per ogni parlamento di 28 paesi, compresi i 15, i 10 entrati il 1 maggio 2004, Bulgaria, Romania e Turchia), dei governi e della Commissione Europea (Vitorino e Barnier); fuori quota il Presidente Valery Giscard D’Estaign e i Vicepresidenti Jean-Luc De-Haene e Giuliano Amato. E’ un nuovo organo, non previsto dai Trattati, che aveva come compito di “preparare” le decisioni della Conferenza Intergovernativa (CIG), ma la sua composizione ne ha fatto ben più che un semplice comitato preparatorio. La Convenzione è stata il frutto di una lunga battaglia ed è nata dopo il fallimento della CIG di Nizza nel 2000, dopo che anche i governi più restii si sono accorti che non era più possibile arrivare ad un risultato che rendesse l’Unione capace di affrontare l’ampliamento, di essere democratica ed efficace attraverso conferenze diplomatiche staccate da ogni dibattito pubblico e che escludevano i
rappresentanti eletti dei popoli europei. Ma la Convenzione, che aveva una natura potenzialmente “costituente” senza precedenti, ha funzionato con un limite di base che ha avuto un effetto molto negativo sia sullo svolgimento
della riforma che sulla sua conclusione: alla fine sono stati i governi a decidere secondo il vecchio metodo intergovernativo, all’unanimità. E questo nonostante tutti i governi fossero ben rappresentati nella Convenzione e tutti avessero alla fine firmato il testo negoziato. Non è riuscita al Presidente Giscard e ai suoi vice-presidenti l’impresa di convincere i governi a non toccare il risultato dei lavori della Convenzione: è stato inutile tentare di
bloccare ogni intento “progressista” o troppo federalista da parte dei convenzionali per paura di non riuscire a farlo accettare ai governi. Alla fine, i governi si sono impossessati del testo e tutte le modifiche fatte nel corso della CIG hanno rappresentato dei passi indietro rispetto al testo approvato dalla Convenzione, senza riuscire a risolvere nessuno dei punti lasciati aperti dalla Convenzione e in particolare il metodo di revisione.

2. Costituzione o Trattato?

La denominazione del testo approvato dalla CIG nel giugno scorso è “Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa”.
In questo nome c’è tutta l’ambiguità di un percorso come abbiamo visto marcato dalla costante contrapposizione fra la dimensione diplomatica/intergovernativa e la dimensione costituzionale. Da un punto di vista formale, il testo è un Trattato internazionale. È negoziato e firmato dai rappresentanti dei governi; è adottato all’unanimità; il Parlamento Europeo può emettere un parere ma non ha alcun potere di ratifica, che rimane ai parlamenti nazionali, i quali però, come per qualsiasi altro trattato internazionale, non lo possono modificare. E questa procedura rimarrà praticamente invariata anche per il futuro.
E’ quindi evidente che sono gli stati membri a continuare a “possedere” i Trattati europei. E’ anche evidente che, finché questa procedura non verrà aperta, resa più democratica e il vincolo dell’unanimità non verrà rimosso, non
potremo parlare dell’esistenza di una vera e propria Costituzione europea.
D’altra parte, il testo contiene degli elementi di natura “costituzionale” nuovi, che non possono essere dimenticati:

- L’elenco dei valori e degli obiettivi dell’UE, molto ampliato e reso più solenne e chiaro rispetto alla “shopping list” esistente (art.3)

- La Carta dei Diritti fondamentali, diviene vincolante e rende possibile il ricorso alla Corte di Giustizia, (anche se l’accesso alla Corte rimane strettamente limitato agli atti delle Istituzioni europee e quelli degli Stati quando applicano il diritto dell’UE).

- La classificazione esplicita delle competenze dell’UE, per le quali c’è stata una piccola estensione (nuove basi giuridiche tra l’altro per l’energia, il turismo, lo sport, la protezione civile) e l’ampliamento del campo di applicazione per competenze già previste (salute e ricerca). Anche il passaggio del settore giustizia, immigrazione, asilo e affari interni dalla procedura intergovernativa a quella comunitaria normale (proposta legislativa della Commissione, codecisione del PE e del Consiglio) può essere considerata come
una reale estensione del campo di azione dell’UE.

Detto questo, è bene anche ricordare che i Trattati esistenti contengono già degli elementi “costituzionali”, ad esempio il sistema istituzionale e la procedura legislativa, che sono stati modificati nel corso di quest’ultima riforma:

per quanto riguarda questo ultimo punto, il nuovo testo contiene alcuni elementi innovativi molto positivi rispetto alla situazione attuale, per esempio la distinzione fra l’ambito legislativo e quello regolamentare e l’introduzione della legge di iniziativa popolare.
In sostanza, questo testo rappresenta bene la complessità di un processo che resta ancora da completare soprattutto per quanto riguarda la sua capacità di funzionare come soggetto politico autonomo rispetto agli Stati, secondo delle procedure realmente democratiche e direttamente accessibili e controllabili
dai cittadini europei. È chiaro perciò che questo testo, che chiameremo anche noi “Costituzione” per ragioni più politiche che giuridiche, deve essere considerato una tappa positiva in un cammino non ancora concluso.

Democrazia europea

La Costituzione prevede una notevole estensione delle materie soggette alla procedura legislativa basata sulla proposta della Commissione, il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, la co-decisione del PE, la giurisdizione della Corte di Giustizia (45 nuove basi giuridiche). Purtroppo però per molte importantissime materie resta il voto all’unanimità ed è previsto un ruolo limitato del PE: ecco alcuni esempi: le misure legislative anti-discriminazione; l’estensione dei diritti dei cittadini europei e le disposizioni del diritto di famiglia; le modalità di partecipazione al voto e di eleggibilità per i cittadini di stati terzi; le eco-tasse e la fiscalità in
genere, la gestione dei suoli, dell’acqua e delle risorse energetiche; i fondi strutturali, la natura e il montante delle entrate del bilancio dell’Unione: la politica estera e quella di difesa....
Un altro elemento molto positivo è il fatto che il Consiglio abbia l’obbligo di statuire in pubblico quando agisce da legislatore, risultato questo ottenuto dopo una lunga battaglia. Purtroppo anche questa innovazione è stata notevolmente limitata dallo stralcio della proposta relativa alla creazione di un Consiglio legislativo, primo passo verso una vera e propria seconda camera a livello europeo. È del resto sintomatico che lo stralcio del Consiglio legislativo - elemento centrale a favore di una maggiore separazione dei poteri e della pubblicità del processo legislativo - sia stata l’unica decisione sulla quale vi è stato un consenso da parte dei capi di Stato e di governo già in occasione della sessione inaugurale della Conferenza intergovernativa del 4 ottobre 2003.

L'iniziativa popolare europea

Per la prima volta nella storia del processo di unificazione dell'Europa viene sancito un elemento di democrazia diretta nella Costituzione. Con un numero minimo di un milione di firme, i cittadini hanno la possibilità di chiedere
alla Commissione di presentare un'iniziativa legislativa. Le condizioni e le procedure verranno definite da una legge europea e quindi in codecisione con il Parlamento europeo. Questo può rappresentare uno strumento molto importante di partecipazione e di iniziativa veramente europea “dal basso”.
Non è stato ottenuto invece alcun progresso per ciò che riguarda l'elezione del presidente della Commissione. Se è vero che il Consiglio europeo in futuro dovrà scegliere il Presidente in considerazione del responso delle urne, è anche vero che il diritto di proporre il Presidente della Commissione e i Commissari sarà, anche in futuro, di esclusiva competenza dei Capi di Stato e di governo. Il PE potrà solo, come succede anche ora, approvare o respingere la loro scelta.

Le novità nella struttura e nel funzionamento delle istituzioni

- L'Unione avrà una personalità giuridica propria

- Viene introdotto il principio della doppia maggioranza: fino ad ora, le maggioranze al Consiglio dei Ministri sono calcolate secondo un sistema di voto ponderato, che tiene conto solo in parte del numero di abitanti in ogni paese.
La Convenzione era riuscita ad introdurre il principio della doppia maggioranza, secondo il quale la decisione è acquisita quando approvata dal 50% degli stati corrispondenti al 50% degli abitanti dell’UE. Questa proposta, semplice e chiara, ha avvelenato per mesi i dibattiti sulla Costituzione, in particolare fra Francia e Germania da una parte, Spagna e Polonia dall’altra: è molto triste il fatto che la disputa sia girata non tanto intorno al miglior modo di fare funzionare il sistema decisionale europeo, quanto a come mantenere meglio il potere di veto e di blocco di prese di decisione non gradite. E così, non poteva che succedere che la CIG respingesse la soluzione proposta dalla Convenzione e ideasse un sistema di doppia maggioranza molto più complicato, innalzando le soglie e aggiungendo ulteriori criteri; tuttavia, pur nella sua forma attenuata, il sistema rappresenta un notevole miglioramento rispetto al Trattato di Nizza.

- Elezione per due anni e mezzo rinnovabili del Presidente del Consiglio: finite le rotazioni semestrali delle Presidenze agli stati per ordine alfabetico: dall’entrata in vigore della Costituzione, il Consiglio Europeo avrà un
Presidente eletto per due anni e mezzo.
I Verdi si sono opposti a questa modifica sostanziale del funzionamento del Consiglio Europeo, soprattutto a causa della possibile confusione di ruoli e autorità con il Presidente della Commissione.

- Istituzione del ministro degli Esteri dell'Unione europea
Il Ministro degli Esteri dovrebbe assumere le funzioni attuali del Commissario alle relazioni esterne e dell’Alto rappresentante per la politica estera comune. Insomma, metà Patten e metà Solana. Tuttavia, questa soluzione appare rischiosa e confusa, soprattutto perché questo doppio cappello può andare facilmente a discapito della Commissione e delle sue competenze in materia di rappresentazione esterna dell’UE. Senza contare i potenziali conflitti che si potranno verificare tra il Ministro degli Esteri, il Presidente della Commissione e il Presidente del Consiglio.

- Cooperazione rafforzata. Sono state semplificate le procedure di avvio della cooperazione rafforzata e sono stati rafforzati i ruoli del PE e della Commissione.

- Semplificazione degli atti giuridici europei e della loro terminologia: le direttive diventano: “leggi quadro”; i regolamenti “leggi”. Si introduce una separazione più netta fra gli atti “regolamentari” e quelli legislativi.

Politica sociale ed economica

Uno degli argomenti più frequenti fra coloro che ritengono che la Costituzione debba essere respinta, è che questa contiene dei passi indietro rispetto alla situazione attuale e “costituzionalizza” il predominio del “mercato” e il
“neoliberalismo”.

In realtà, non c’è nessun passo indietro rispetto alla situazione attuale. Anzi.
La Costituzione definisce in modo più chiaro i valori e gli obiettivi sociali dell’UE. Tra i valori fondamentali si citano la piena occupazione, il progresso sociale, la lotta contro l’emarginazione e la discriminazione, la giustizia sociale e l'uguaglianza di uomini e donne. La definizione chiave è contenuta all’articolo 3 della prima parte della Costituzione: "L’Unione si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata, un’economia sociale di mercato fortemente competitiva che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente." La realizzazione di questi obiettivi
e la loro traduzione in atti legislativi concreti e in risorse utilizzabili dipenderà però più dalle maggioranze politiche che dalle disposizioni costituzionali.

Il ruolo delle parti sociali e il dialogo sociale

Nella prima parte della Costituzione si garantisce il ruolo delle parti sociali e si inserisce la promozione di un dialogo sociale autonomo tra gli obiettivi dell’Unione.
Servizi di interesse generale. Si crea una nuova base giuridica per le leggi europee nell’intento di definire le condizioni economiche e finanziarie necessarie per garantire il buon funzionamento di tali servizi. Tale base
giuridica permette di istituire servizi di interesse generale di elevata qualità sulla base di leggi europee, cosa non possibile oggi. La Carta dei diritti fondamentali fa inoltre riferimento al diritto all’accesso ai servizi di interesse generale.

Sicurezza sociale dei lavoratori migranti

Questa base giuridica, che consente la libera circolazione dei lavoratori attraverso il coordinamento delle misure nel settore della sicurezza sociale, è stata ulteriormente estesa e si applica ora anche a lavoratori autonomi. La
maggioranza qualificata prevista in questo settore dalla Convenzione è stata invalidata dall’inserimento di un “freno di emergenza” da parte della Conferenza intergovernativa. Se uno Stato membro è del parere che una proposta legislativa dellUE comprometta il campo di applicazione, i costi o la struttura finanziaria del proprio regime di sicurezza sociale o l'equilibrio finanziario di quest'ultimo, esso può chiedere al Consiglio europeo di affrontare la questione. Dopo quattro mesi, il Consiglio europeo può porre fine alla sospensione e invitare la Commissione a formulare una nuova proposta. Ciò significa che malgrado l'introduzione della maggioranza qualificata, gli Stati membri continuano a detenere un “veto de facto”.
Occorre infine notare una mancanza di coerenza costante fra la I e la III parte della Costituzione (le politiche dell’Unione): questo è particolarmente vero in materia di politica sociale, dove le contraddizioni si ripetono. Nella III parte non si parla della piena occupazione come obiettivo dell’Unione, bensì di un “livello di occupazione elevato”.
La stessa incoerenza è rilevabile nell’ambito della politica economica. Il termine “economia sociale di mercato”, di cui agli obiettivi definiti nella parte I, viene sostituito nella parte III da “economia di mercato aperta”. Purtroppo, la proposta di rendere questa parte più facilmente modificabile per metterla in linea con la I parte è stata respinta:
rimane dunque aperta la questione di come queste incoerenze verranno risolte nel funzionamento concreto della Costituzione.

Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

L’estensione della legislazione ordinaria (maggioranza qualificata e codecisione del Parlamento) a quasi tutti i settori che rientrano nella politica di giustizia e affari interni rappresenta un risultato indiscutibilmente positivo di questa riforma dell’UE.
La Corte di giustizia delle Comunità europee, che oggi non ha nessuna competenza in questo settore, potrà intervenire, con un'unica, importante eccezione: la verifica della validità o della proporzionalità degli interventi da parte delle forze di polizia o di altri organi preposti all’applicazione della legge di uno Stato membro o lo svolgimento di competenze degli Stati membri al fine di garantire l'ordine pubblico e la protezione della sicurezza interna.

Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione

Viene introdotto il principio di solidarietà e di equa suddivisione delle responsabilità tra gli Stati membri anche in termini finanziari.
La Costituzione prevede l’introduzione graduale di un sistema integrato di protezione delle frontiere esterne dell’UE.
La Costituzione prevede lo sviluppo di una politica di asilo comune. Questo termine era contenuto nelle conclusioni del Consiglio Europeo di Tampere (1999), che sono alla base dell’azione dell’UE in questi anni, ma non nel Trattato di Amsterdam, né in quello di Nizza. Ciò significa che si abbandona l’obiettivo di formulare norme minime privilegiando invece l'adozione di uno statuto unico e di procedure comuni.
L’Unione svilupperà inoltre una politica di immigrazione comune che dovrà garantire in tutte le fasi una gestione efficace dei flussi di migrazione, un trattamento adeguato dei cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente in uno Stato membro, nonché la prevenzione e una maggiore lotta contro l’immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani. Anche questa disposizione è contenuta nelle conclusioni di Tampere, ma non nel Trattato di Nizza. È stato inoltre aggiunto un nuovo paragrafo sulla lotta contro la tratta degli esseri umani. Una nuova clausola stabilisce che l'Unione può adottare misure nel settore dell’integrazione di cittadini di paesi terzi a patto che esse non interferiscano con le disposizioni giuridiche degli Stati membri.
La procedura legislativa ordinaria è la regola generale (unica eccezione sono le misure necessarie a causa di un improvviso afflusso massiccio di cittadini di paesi terzi in una situazione di emergenza, caso in cui occorre interpellare il PE). La maggioranza qualificata si applica a tutti i settori.
È evidente che il mero fatto di avere “comunitarizzato” e resa più democratica la procedura decisionale in questo come in altri settori, non significa che di per sé l’azione europea sarà migliore di quella dei singoli Stati membri.
Anche in questo caso, sarà necessario che sia al Consiglio che al Parlamento ci siano delle maggioranze politiche in grado di portare avanti politiche positive.

Cooperazione giudiziaria in materie civili

I settori in cui l’Unione può legiferare sono stati ampliati. Essi includono un efficace accesso al diritto, l’eliminazione di ostacoli allo svolgimento di procedimenti civili, lo sviluppo di metodi alternativi per la composizione delle
controversie e la promozione della formazione di giudici e ufficiali giudiziari.
Tutte le misure vengono regolamentate dalla legge o dalla legislazione quadro. L’unica eccezione sono le misure relative al diritto familiare aventi carattere transfrontaliero, le quali vengono definite da leggi del Consiglio, che decide all’unanimità. Il PE ha il diritto di essere consultato. Una passerella specifica potrebbe permettere tuttavia il passaggio alla normale procedura legislativa. Si apre perciò la possibilità finora completamente chiusa di legiferare in materia di diritto di famiglia, anche se ci vorrà sicuramente molto tempo.

Cooperazione di polizia

Europol ed Eurojust saranno pienamente integrate nel sistema comunitario. Diversamente da ciò che succede oggi, saranno entrambe oggetto di controllo parlamentare e legislativo e avranno l’obbligo di agire in conformità con la Carta dei diritti fondamentali.
Si applicherà la procedura legislativa normale, eccezion fatta per le condizioni e i limiti posti alle autorità competenti degli Stati membri qualora operino nel territorio di un altro Stato membro per un intervento congiunto (decisione unanime del Consiglio e consultazione del PE) e per la cooperazione operativa di polizia (decisione unanime del Consiglio e consultazione del PE).

Politica estera, di sicurezza e di difesa comune

Politica estera e di sicurezza

Le procedure per il funzionamento della PESC rimangono largamente invariate. Anche se esiste una larga maggioranza di cittadini che auspicano un’azione comune dell’UE in campo internazionale, gli Stati membri non hanno praticamente concesso nulla della loro sovranità. In questo settore non sono stati ottenuti progressi a favore di un’estensione delle decisioni a maggioranza qualificata del Consiglio dei Ministri né una maggiore partecipazione del PE o un maggiore potere di iniziativa della Commissione. La politica estera rimane ancora un
affare degli Stati, nonostante la creazione del “Ministro degli Esteri” che è anche Vice-Presidente della Commissione europea.
Tuttavia, gli obiettivi e i valori che guideranno l’azione esterna dell’UE rappresentano un reale progresso rispetto alla situazione attuale. Questi includono, tra l’altro, la salvaguardia e la promozione dei principi del diritto
internazionale, in particolare il quadro multilaterale, il mantenimento della pace e la prevenzione dei conflitti – rivendicazione a lungo portata dai Verdi-, la promozione dello sviluppo sostenibile con l’obiettivo di eradicare la povertà e la promozione e difesa dei diritti umani.

Politica di difesa

Per la prima volta nel testo della Costituzione si ha un tentativo di mettere sullo stesso piano l'elemento civile e quello militare che hanno così pari dignità a livello di politica di difesa, almeno formalmente.
Nel Trattato di Nizza, la politica di difesa viene esplicitamente esclusa dalla possibilità di organizzare delle cooperazioni rafforzate fra alcuni Stati membri. Una modifica significativa alla Costituzione è pertanto rappresentata dall’introduzione della cooperazione strutturata nel settore della difesa.
Inoltre, la “clausola di solidarietà diplomatica”, pur rispettando la scelta di neutralità degli Stati membri che lo desiderano, rafforza di fatto il legame dell’UE con la NATO.
Infine, si istituisce l'Agenzia degli Armamenti, questione già sollevata e contestata ferocemente molte volte. La stessa Costituzione ci dà l'opportunità di ricorrere ad un milione di firme per cambiare il documento. Possiamo davvero pensare ad una campagna europea per l'istituzione di una Agenzia Europa di Peace-Building così come abbiamo più volte richiesto.

Clausola di solidarietà

La clausola di solidarietà prevede l'intervento a favore di uno Stato membro colpito da un attacco terroristico o da una catastrofe naturale o causata dall’uomo. Tale clausola è problematica in quanto non fornisce una definizione
univoca di ciò che è una minaccia terroristica o un attacco terroristico. Ciò significa che sarebbe in teoria possibile ricorrere a mezzi militari anche per “prevenire la minaccia terroristica”, il che apre la porta a qualsiasi tipo di misura preventiva. Il Parlamento europeo non ha alcun ruolo nel contesto dell’applicazione della clausola di solidarietà, in quanto ne viene semplicemente informato. Anche qui, per il funzionamento concreto di questa clausola –che speriamo non sarà mai necessario applicare- molto dipenderà dalle maggioranze politiche che si verranno a creare nell’UE.

Euratom

In un momento di ritorno nel dibattito politico europeo del nucleare come alternativa realistica alla crisi energetica, uno dei successi dei Verdi durante la Convenzione è consistito nel fatto che il Trattato Euratom rimanesse fuori dal sistema istituzionale dell’UE, pur rimanendo in vigore: volevamo evitare che la promozione dell’energia nucleare diventasse uno degli obiettivi dell’UE. Questo potrebbe consentire agli Stati membri di non aderire più al Trattato
senza per questo dover uscire dall’Unione. Il nostro obiettivo diventa ora di rendere caduche le disposizioni di Euratom.

Questo potrebbe essere favorito dal fatto che in occasione della Conferenza intergovernativa è stata fatta una dichiarazione unilaterale da parte di tre Stati membri (Germania, Austria e Irlanda –tre Stati che si oppongono al nucleare) che hanno chiesto la celere convocazione di una Conferenza in vista della revisione del Trattato Euratom che non avviene dal 1958. Questo sarà certamente un importante settore di iniziativa per i Verdi nel corso dei prossimi anni.

Rivendicazioni comuni dei parlamenti nazionali e del PE in sede di Convenzione

Poco prima del termine della Convenzione vi è stato un tentativo comune, ma forse un po’ tardivo da parte del Parlamento europeo e dei rappresentanti dei parlamenti nazionali per l’inserimento nel testo della Costituzione di alcune rivendicazioni sostenute da un'ampia maggioranza parlamentare in seno alla Convenzione.
Malgrado l’ampio sostegno, non sono state inserite le richieste relative a un metodo di revisione più flessibile, alla generale applicazione della maggioranza qualificata nella politica estera, all’estensione della competenza della Corte di giustizia delle Comunità europee in tutti i settori della Costituzione, alla richiesta di evitare che vi siano leggi europee che nascano senza il contributo o il consenso del Parlamento europeo.
Tali rivendicazioni potrebbero tuttavia costituire la base di una futura riforma dell’Unione.