La Direttiva 2003/109/CE del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo

I. Un excursus storico a disposizione del/i relatore/i e di tutti voi

I primi tentativi di darsi una disciplina organica nel settore della politica dell’immigrazione sono datati anni settanta, ma è solo con il Trattato di Amsterdam e, soprattutto, con il dibattito che ha animato i successivi Consigli europei, che la via è stata intrapresa con maggiore decisione.
Da un approccio esclusivamente economico al tema, che invocava l’avvicinamento dei diritti dei lavoratori extracomunitari a quelli dei cittadini della Comunità, per evitare che i primi fossero assunti di preferenza al posto dei secondi a causa del minor costo del lavoro di cui erano portatori, negli ultimi anni la politica di immigrazione è stata collegata alla volontà di creare un esteso spazio di giustizia e sicurezza, che poteva essere tale solo se avesse compreso anche i cittadini di Stati terzi.
Oltre a questa subordinazione ad altre materie, la politica di immigrazione è stata da sempre caratterizzata da un alto grado di chiusura. Questo tipo di approccio si è dimostrato fallimentare perché ha avuto come corollario l’aumento vertiginoso dell’immigrazione clandestina.
Per l’aggravarsi di questo fenomeno fu deciso così, negli anni novanta, di riconsiderare alla radice la politica di immigrazione, rendendola autoreferenziale e dotandola di uno spazio autonomo di sviluppo.
Pietra miliare di questo nuovo atteggiamento è senz’altro la Comunicazione della Commissione in materia di immigrazione , con la quale la politica dell’immigrazione viene dichiarata non più un tema complementare rispetto a quello della libera circolazione delle persone o ad altri, ma oggetto di una specifica politica comunitaria.
Per quanto riguarda il tipo di competenza in materia, dobbiamo dire che questa è tutt’ora parallela, con una convivenza tra quella degli Stati e quella comunitaria , e sottoposta al principio di sussidiarietà. Le istituzioni competenti a livello comunitario sono in pratica Commissione e Consiglio, mentre solo pareri possono esprimere il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale e quello delle Regioni, benché un approccio di questo tipo contrasti proprio con il principio di sussidiarietà, se si considerano le istanze delle quali i due comitati sono gli interpreti.
La comunitarizzazione della materia avviene con il Trattato di Amsterdam e con il suo inserimento nell’ivi incluso Titolo IV a cui si sarebbe applicata l’unanimità come procedura decisionale per un periodo di 5 anni.
Prima novità di rilievo è l’introduzione di un visto che permettesse la circolazione anche in un paese diverso da quello di concessione.
Ma sono i Consigli europei successivi i portatori di maggiori innovazioni. Il Consiglio europeo di Vienna, nel 1998, invoca la creazione di una “overall migration strategy”, quello di Tampere dell’ottobre 1999 ha chiesto a Consiglio e Commissione la creazione di un pacchetto organico di proposte che affrontassero i temi del partenariato con i paesi d'origine, della creazione di un regime europeo comune in materia di asilo, dell’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi, e infine, della gestione dei flussi migratori. Il successivo Consiglio di Laeken, del 14 e 15 dicembre 2001, ha intitolato la parte relativa all’immigrazione “Una vera politica comune di asilo e immigrazione”, facendo con questo capire di non giudicare tale quella condotta fino a quel momento. Infine a Siviglia si richiede di affrontare, finalmente, le questioni dell’integrazione degli immigrati nell’Unione.
Nonostante poi il Trattato di Nizza continuasse a riconoscere il diritto alla cittadinanza ai soli cittadini di Stati membri, il dibattito restava acceso sulla possibilità di considerare criteri diversi per la sua concessione, essendo comunque la nozione di cittadinanza distinta da quella di nazionalità.
La stessa Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea cominciava ad affermare l’esistenza di diritti sempre più svincolati dal regime di cittadinanza, a favore di quello della residenza.
E’ proprio questo l’ambito entro cui si colloca la proposta di Direttiva preparata dalla Commissione fin dal 2001, che sarà da me esaminata qui di seguito.

II. L'analisi della Direttiva

Benché, come vedremo, l’approccio funzionalista non abbia ancora permesso una soluzione del problema in questi termini, vale la pena di analizzare i recenti passi avanti nella politica di integrazione dei cittadini di Stati terzi per individuare le innovazioni positive ed i limiti ad essa connessi.

Gastarbeiters o lavoratori inseriti in un quadro di integrazione?

La direttiva qui in esame prova a dare una risposta, sia pur parziale e con molti limiti, al quesito qui riportato.

Perché tale direttiva si è resa necessaria

L’assenza di una disciplina completa ed organica relativa al trattamento degli stranieri legalmente residenti in uno Stato dell’Unione spinse la Commissione a elaborare una proposta di Direttiva del Consiglio volta ad armonizzare a livello europeo le condizioni di questa particolare categoria di immigrati, riconosciuta in tutti gli Stati membri, ma con rilevanti differenze tra l’uno e l’altro .
I tratti essenziali della legislazione nei vari Stati per il riconoscimento dello status sono i seguenti:
Dai 2 ai 15 anni di soggiorno nello Stato( per la maggior parte sono 5)
Non costituire una minaccia per l’ordine pubblico.
Disporre di un lavoro o reddito sufficiente per non essere un onere per lo Stato.
Alcuni Stati, oltre a questo, prevedono che il parere decisivo sulla concessione spetti all’amministrazione, mentre per la maggior parte i requisiti summenzionati sono ritenuti sufficienti.
Il punto più innovativo della proposta della Commissione, e quello più utile ai fini di questa analisi, è l’idea di ravvicinare lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi a quello dei cittadini dei paesi membri (questo concetto si ritrova più volte nel corso della proposta di direttiva): dovrebbero essere garantiti una serie di diritti uniformi, il più possibile simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell’UE (ad esempio il diritto a ottenere la residenza, a ricevere un’istruzione, ad esercitare un’attività in qualità di lavoratore dipendente o autonomo,…) e il diritto di non discriminazione rispetto ai cittadini europei, “alle persone che hanno soggiornato legalmente in uno Stato membro per un periodo di tempo da definire e che sono in possesso di un permesso di soggiorno di lunga durata”. Elemento conclusivo a coronamento del percorso, l’obiettivo di offrire ai cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente in maniera prolungata l’opportunità di ottenere la cittadinanza dello stato membro in cui risiedono.
Innanzitutto, la Commissione si richiama alla Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea: questo documento conferisce infatti una serie di diritti fondamentali sia ai cittadini degli stati membri che ai cittadini di paesi terzi , consacrando “le tradizioni e l’atteggiamento positivo dell’Unione Europea nei confronti della parità di trattamento fra cittadini europei e cittadini stranieri” : questo della parità di trattamento è uno dei punti centrali della proposta di direttiva qui presa in esame.
Ci sono anche altri diritti a cui la Commissione fa riferimento, connessi con la libera circolazione e il soggiorno: lo scopo anche qui è avvicinare il più possibile lo status dei cittadini di paesi terzi a quello dei cittadini dell’Unione, soprattutto nella prospettiva di ridurre le formalità amministrative, definire meglio le varie situazioni e posizioni (per esempio, quella dei familiari dei cittadini di paesi terzi), stabilire regole uniformi per negare il soggiorno o mettervi un termine.

Contenuto della proposta della Commissione

Acquisto dello status

L’articolo 5 stabilisce che per ottenere lo status è necessario aver soggiornato “legalmente e ininterrottamente” per 5 anni nel territorio dello stato membro: questa condizione è chiaramente indispensabile, perché solo la durata del soggiorno può riflettere la stabilità della residenza
Il soggiorno deve essere ininterrotto, ma ci sono alcuni casi in cui l’assenza, anziché azzerare il computo dei cinque anni, viene considerata solo come interruzione: rientrano in questa categoria le assenze inferiori a sei mesi consecutivi, quelle dovute “all’assolvimento degli obblighi di leva, al distacco per lavoro, anche nell’ambito di prestazioni transfrontaliere di servizi, ovvero a motivi di studio o ricerca, malattia grave, gravidanza o maternità”,
Per poter ottenere lo status di residente di lungo periodo il cittadino di paesi terzi, al momento della richiesta dello status, deve provare che può provvedere alle esigenze sue e di eventuali familiari a suo carico (in particolare, deve disporre “di un reddito stabile e pari almeno all’importo al disotto del quale può essere concessa l’assistenza sociale nello Stato membro stesso. Ove tale disposizione non possa applicarsi, si considera sufficiente il reddito pari all’importo della pensione minima di previdenza sociale versata dallo Stato membro”) e di un’assicurazione contro le malattie che copra tutti i rischi.
Ulteriore elemento che consente agli Stati di negare lo status è il fatto che il soggetto in questione rappresenti una minaccia per l’ordine pubblico.

L’iter da percorrere per ottenere lo status

Il soggetto presenta una domanda alle autorità competenti, completa della documentazione necessaria, ottiene una risposta entro sei mesi.
Se i requisiti sono soddisfatti, lo stato membro conferisce lo status, e addirittura la concessione dello status “diventa un atto dovuto” . Lo status così ottenuto è permanente.
Viene rilasciato un “permesso di soggiorno per residenti di lungo periodo – CE”. La validità di questo documento è pari a dieci anni, e il rinnovo è automatico.
Diritti connessi allo status di soggiornante di lungo periodo in uno stato membro:

1) Per l’articolo 15, il residente di lungo periodo può soggiornare nel territorio di un secondo stato membro, per un periodo non superiore a tre mesi. Egli può tuttavia decidere di soggiornare stabilmente in questo Stato membro, dovendo sottostare esclusivamente alle condizioni sopraindicate. Dopo aver esercitato almeno per cinque anni il diritto di soggiorno in un secondo stato membro, il residente di lungo periodo può fare domanda per ottenere qui lo status. Il secondo Stato può conferirlo e deve notificare tale provvedimento al primo Stato membro, che revoca lo status alla persona in questione.

2) In qualunque momento dell’iter che va dalla presentazione della domanda alla revoca dello status, questi deve essere opportunamente informato di quanto avviene, in modo da poter far valere i suoi diritti.

3) Il diniego o la revoca dello status non possono essere definitivi.

4) Uguali diritti rispetto ai cittadini dell’Unione sono poi riconosciuti in molti campi:

“l’esercizio di un’attività lavorativa subordinata o autonoma”, ma con un’importante eccezione: quest’attività non deve implicare in nessun modo la partecipazione all’esercizio di pubblici poteri; inoltre, non devono esservi discriminazioni per quanto concerne le condizioni di assunzione e lavoro, di licenziamento e di retribuzione (art. 12.1.a.),
“l’istruzione e la formazione professionale, compresi gli assegni scolastici e le borse di studio” (art. 12.1.b.),
“il riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli rilasciati da un’autorità competente” (art. 12.1.c.:
“la protezione sociale” (art. 12.1.d.: all’interno della nozione di protezione sociale sono comprese tutte le prestazioni sociali, l’assistenza sanitaria e le indennità di disoccupazione), “l’assistenza sociale” (art. 12.1.e.: nelle forme di quella prevista dallo stato per i suoi cittadini),
“le agevolazioni sociali e fiscali” (art. 12.1.f.)
“l’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e all’erogazione degli stessi, ivi compresa l’assistenza abitativa” (art. 12.1.g.)
“la libertà d’associazione, adesione e partecipazione a organizzazioni di lavoratori o datori di lavoro o a qualunque organizzazione professionale di categoria, compresi i vantaggi che ne derivano” (art. 12.1.h.),
“il libero accesso a tutto il territorio dello Stato membro interessato” (art. 12.1.i.: le restrizioni previste sono le stesse cui devono sottostare i cittadini nazionali, come per esempio il divieto di penetrare nelle zone militari).

Questi sono i campi designati dalla direttiva, che lascia comunque discrezionalità agli Stati di estendere la parità di trattamento ad altri settori oltre quelli elencati all’articolo 12.1., fatti salvi gli obblighi derivanti da altri strumenti internazionali.

5) Una condizione sicuramente importante che lo status garantisce a chi ne è in possesso è una maggiore tutela contro l’allontanamento rispetto agli altri cittadini di paesi terzi non in possesso dello status: “gli Stati membri possono decidere di allontanare il residente di lungo periodo esclusivamente se il suo comportamento personale costituisce una minaccia attuale e sufficientemente grave per l'ordine pubblico e la sicurezza interna, che leda uno degli interessi fondamentali della collettività” (art. 13.1). Il testo di questo articolo si ispira al diritto comunitario in vigore in materia di libera circolazione dei cittadini dell’Unione, e la definizione di “minaccia per l’ordine pubblico” è tratta dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee . Il trattamento particolare in materia di espulsione riservato ai residenti di lungo periodo prevede anche la massima tutela giuridica (all’art. 13.5 si stabilisce che “contro il provvedimento di allontanamento è ammessa impugnazione giurisdizionale nello Stato membro interessato. Gli Stati membri prevedono che l’impugnazione possa avere effetto sospensivo”), l’assistenza legale nei modi in cui è prevista per i cittadini dello stato membro in caso non disponga di mezzi sufficienti, e l’inammissibilità della procedura di espulsione per direttissima.

6) I familiari hanno diritto allo stesso trattamento del cittadino di Stato terzo residente di lungo periodo.

Revoca dello status

Solo in quattro casi:

1) Assenza dal territorio dello Stato per due anni consecutivi( a meno che non si specifichi che sta soggiornando in un altro Stato membro).

2) Constatazione dell’acquisto fraudolento dello status di residente di lungo periodo.

3) Acquisto dello status di residente di lungo periodo in un altro Stato membro

4) Adozione di una procedura di allontanamento come previsto dall’articolo 13.

Le modifiche in senso restrittivo apportate dal Consiglio

Il 25 novembre 2003 la Direttiva viene adottata dal Consiglio dei Ministri con alcune innovazioni di carattere restrittivo.
Viene anzitutto mutato il titolo dello status, non più residente ma soggiornante di lungo periodo, eliminando in più ogni riferimento circa la possibilità di ottenere, alla fine del percorso di integrazione quantificato in 5 anni , la cittadinanza dello Stato in cui lo status verrebbe acquisito.
Ulteriori limitazioni:
Nel computo del periodo necessario al fine di ottenere lo status, viene specificato che i cinque anni vanno calcolati nel periodo “immediatamente prima della presentazione della pertinente domanda” (art. 4.1), e in più al fatto che le assenze debbano essere inferiori al periodo di sei mesi viene aggiunto l’obbligo che queste, nel periodo di cui all’art. 4.1, non superino complessivamente i dieci mesi (art. 4.3).
Per verificare che il candidato disponga di risorse stabili e regolari, viene omesso il riferimento all’assistenza sociale nello stato in questione. Inoltre, possono essere richiesti anche il soddisfacimento di ulteriori condizioni di integrazione (5.2), e la presentazione di documentazione relativa al possesso di un “alloggio adeguato” (art. 7.1, secondo paragrafo).
Un’ulteriore restrizione riguarda la durata del permesso di soggiorno:

1) E’ valido per cinque anni (nella proposta si parlava di dieci anni), e il rinnovo rimane automatico, ma “previa domanda” (art. 8.2).

2) Non c’è più menzione della possibilità, nel caso in cui il cittadino veda respinta la sua domanda, di ripresentare domanda “non appena l'evoluzione della sua situazione personale lo giustifichi”.

3) Riguardo agli articoli che riguardano alcuni diritti, nella maggior parte dei casi si tratta di modifiche che stabiliscono la possibilità per gli stati di adottare trattamenti più restrittivi.

4) È importantissima l’innovazione aggiunta dall’articolo 9.4, secondo il quale viene revocato definitivamente lo status al soggiornante qualora si verifichi un’assenza di sei anni, “in ogni caso”.

Commento alla Direttiva

La portata innovativa dell’atto è innegabile ed esso costituirà senz’altro uno dei pilastri della neonata politica comunitaria in tema d’immigrazione: disciplinare lo status di chi già risiede regolarmente nell’Unione e regolarmente vi lavora, equivale non solo ad accettare in modo inequivocabile la presenza di cittadini di paesi terzi sul territorio, ma anche a riconoscerne l’importanza per l’Europa, sia dal punto di vista della realizzazione dei principi alla base dell’Unione, che nell’ottica economica del mercato unico.
Detto questo però non si può mancare di notare tutte le carenze non tanto dell’atto in sé, quanto dell’intera impostazione alla base della politica europea della cittadinanza.
Mi rifaccio qui ad un contributo del Comitato economico e sociale che, nel pieno dei lavori della Convenzione europea, invocava un cambiamento dell’attuale criterio di attribuzione della cittadinanza europea, superando il “filtro” della cittadinanza nazionale e attribuendo questo diritto in base alla residenza stabile nell’UE.
In linea con il rispetto del principio di sussidiarietà, che si applica anche a questa materia, gli Stati continueranno ad essere responsabili esclusivi dell’attribuzione della cittadinanza nazionale, ma non possono pretendere di esercitare questa attività anche per quanto concerne la cittadinanza europea, la cui definizione deve spettare all’Unione in virtù del suo carattere di istituto a sé stante e dotato di caratteristiche del tutto peculiari.
Inaccettabili appaiono in tal senso le disposizioni che entreranno in vigore con la nuova Costituzione, secondo cui gli Stati continueranno a votare all’unanimità in Consiglio circa l’adozione di misure volte ad eliminare le discriminazioni, a facilitare l’esercizio del diritto alla libera circolazione o al soggiorno, nonché del diritto di voto.
Nel momento in cui l’Unione si appresta a rendere vincolante la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, si pone il quesito circa il valore di alcuni suoi diritti, chiaramente riferibili a tutti gli individui secondo un criterio che tende sempre più a distinguere sulla base della residenza, in riferimento alla situazione attuale. Ma soprattutto ci si chiede come il meccanismo di attribuzione della cittadinanza secondo il criterio di nazionalità, che porta con sé un’innegabile situazione di esclusione politica e sociale nei confronti di milioni di residenti regolarmente in Europa, possa essere compatibile con l’articolo 2 della Costituzione stessa che così recita: “L'Unione si fonda sui valori della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a una minoranza. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società fondata sul pluralismo, sulla non discriminazione, sulla tolleranza, sulla giustizia, sulla solidarietà e sulla parità tra donne e uomini.”

Come si può accettare che ci siano persone residenti da lungo periodo all’interno dell’Unione che lavorano, pagano tasse contributi sociali, vengono richiesti di obbedienza al nostro sistema di leggi e che, nonostante ciò, siano esclusi dal diritto alla partecipazione politica, che sia impedito loro l’accesso al diritto di concorrere alla formazione delle leggi che poi dovranno rispettare?!

La forza dell’Unione europea, il suo stesso fondamento di società democratica, deve consistere nel superamento delle discriminazioni sulla base delle differenze di cui noi tutti, cittadini europei e non, residenti in questo immenso spazio comune, siamo portatori e nella loro integrazione in un quadro in cui il motto deve essere “uniti nella diversità”.
La cittadinanza di cui sentiamo la necessità ha il carattere dell’inclusività e deve basarsi sulla partecipazione civica e non sulla nazionalità.
Europa significa pluralismo in ogni senso, Europa significa interculturalismo. La base dell’Unione europea non può essere una nazione europea, la cittadinanza europea non può essere una somma delle nazioni dei diversi Stati membri.

Vogliamo una cittadinanza pluralistica, una cittadinanza politica basata sulla partecipazione, una cittadinanza che sia veicolo di integrazione.
Della fortezza inaccessibile che gli Stati europei stanno costruendo intorno all’istituto della cittadinanza, noi non abbiamo alcun interesse a far parte.