Mercosur: troppa ambizione

Los obstáculos del Mercado Común del Sur (Mercosur) para profundizar su integración obedecen en parte a la asimetría entre los escasos instrumentos institucionales con que cuenta y sus propósitos muy ambiciosos.

En sus dos momentos fundamentales --el Tratado de Asunción de 1991 y el Protocolo de Ouro Preto, de 1994-- el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) "estableció el propósito de incrementar la integración económica, el comercio intrarregional y el desarrollo", pero también de ser instrumento para mejorar la inserción internacional de sus miembros, dijo a IPS el investigador Marcel Vaillant, profesor de comercio internacional.

El Mercosur intenta construir una unión aduanera, un modo de integración poco frecuente que implica la libre circulación de mercaderías entre sus países miembros sin gravámenes, y un arancel común para las importaciones de fuera del bloque.

"Hay unos 220 acuerdos comerciales registrados en la Organización Mundial del Comercio, de los cuales unos 10 son uniones aduaneras", dijo Vaillant, investigador del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la estatal Universidad de la República de Uruguay.

Es como "construir una nueva nación en el plano comercial y exige un nivel bastante profundo de compromiso y de armonización de políticas".

Pero el Mercosur tiene otras metas muy ambiciosas: el fondo para la convergencia estructural (destinado a aliviar las asimetrías de las naciones más pequeñas) cuya reglamentación se aprobó el viernes en la XXIX Reunión Cumbre celebrada en Montevideo, políticas ambientales o de sanidad animal comunes.

"Hay muchas políticas que si no son regionales no funcionan", por ejemplo la defensa de un recurso natural compartido como el Acuífero Guaraní, o las medidas de lucha contra la aftosa, dijo el especialista.

Estos propósitos reclaman instrumentos para llevarlos a cabo.

La Secretaría Técnica del bloque tiene apenas cuatro asesores. "Los informes semestrales que esos técnicos deben formular" son reservados, la información no circula y, en muchos casos, los documentos terminan sin leerse en algún cajón de las cancillerías, dijo a IPS una fuente del Mercosur que no quiso dar su nombre.

Son muy pocas las reuniones de alto nivel a las que asisten todos los funcionarios de primera línea de los países miembros, añadió la fuente.

Cuando fue concebido el Mercosur, los países trataron de no crear nuevas estructuras ni agravar los problemas de credibilidad que existían por la larga tradición de intentos integradores fallidos en América Latina. "También pesó la austeridad fiscal, que no beneficiaba la creación de nuevas instituciones", dijo Vaillant.

Esta lógica funcionó en una primera etapa, cuando se trataba de eliminar restricciones recíprocas. Pero conforme el proceso avanzó y se intentó construir políticas comunes, la densidad institucional se volvió clave.

Si uno "quiere clavar un clavo y tiene un martillo, bien. Pero luego quiere poner tornillos y levantar una pared, y tiene sólo el martillo como instrumento, las cosas no funcionan", dijo.

No se trata de crear más burocracia. El Mercosur tiene más de 200 ámbitos de negociaciones. En los ministerios de asuntos exteriores funcionan departamentos especializados.

"Se trata de cambiar la burocracia, con una estructura no supranacional, sino intergubernamental, pero permanente y especializada", propuso Vaillant.

Además, habría que modificar la secuencia semestral de las presidencias a los plazos de un período de gobierno o a ciclos más largos como los que rigen la permanencia de las autoridades de bancos centrales o de entidades de contralor.

Ciertas competencias deberían delegarse a estructuras comunes y elevar el compromiso de las jerarquías políticas, apuntó.

El parlamento común, aprobado en la cumbre de Montevideo, puede ser beneficioso, porque implica diversificar a los actores involucrados e incorporar otras visiones, así como atraer a los partidos políticos a preocuparse más por la integración.

La solución de estos problemas se vincula a la necesidad de la existencia del bloque, al compromiso político y al costo de que no exista el Mercosur.

En cambio, la sintonía ideológica de los actuales gobiernos de Argentina, Brasil y Uruguay, que en un momento se pensó podría relanzar al bloque, no ha tenido significación.

Los problemas de los países en su integración son estructurales y permanentes, como los intereses nacionales. "No ha habido ni empeoramiento ni mejora", sino continuidad de las dificultades, evaluó Vaillant.

Las tensiones han sido grandes entre los socios "progresistas", y en el discurso de este viernes del presidente uruguayo Tabaré Vázquez fueron explícitas las quejas por los "arreglos" entre los dos grandes, Argentina y Brasil.

En cambio, el empresariado no está en contra de la integración, afirmó Vaillant. "El sector privado está expectante y aprovechando las oportunidades que el Mercosur sigue dando. Las relaciones siguen existiendo, los negocios se siguen haciendo y si hoy se planteara la opción de no tener Mercosur, en Uruguay tendríamos seguramente una gran reacción" en contra.

El intercambio entre Argentina y Brasil creció notablemente en los últimos años.

Pero inclusive un país pequeño como Uruguay ha vivido "un proceso de inversión sostenido y un cambio estructural en materia de logística, mejoramiento portuario, e interconexión carretera como nodo de circulación del comercio extrazona y de intercambio entre los países del bloque", añadió el especialista.

El experto matizó la impresión de que el bloque vive una explosiva ampliación con la incorporación de nuevos socios, como Venezuela, cuya solicitud de ingreso como miembro pleno fue aceptada también en la reunión montevideana.

Ya en 1996 y 1997, Chile y Bolivia se sumaron como países asociados, y tampoco las negociaciones con la Comunidad Andina de Naciones (CAN) son nuevas, pues datan de la segunda mitad de la década del 90, aunque "cristalizaron en los últimos años", recordó.

Las negociaciones con la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) fueron muy complejas.

"Los procesos para alcanzar zonas de libre comercio son largos". El propósito es lograr preferencias arancelarias comunes de los miembros de la unión aduanera con terceros países, "lo cual no ocurría previamente", explicó Vaillant.

"Hoy el Mercosur tiene acuerdos comunes con Chile y Bolivia (prácticamente una zona de libre comercio) y un programa relativamente largo de convergencia para llegar a una zona de libre comercio con el resto de América del Sur, en un plazo de 15 a 18 años", precisó.

A partir de la idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones, fundada en 2004 en Perú, el Mercosur ganó más notoriedad pública como "una gran operación de relaciones internacionales", opinó Vaillant.

Se suman las negociaciones con otras economías del Sur, como India, Egipto, Marruecos y Sudáfrica, varias "con poca o nula significación económica", y las grandes dificultades para materializar acuerdos con potencias industriales como Estados Unidos o la Unión Europea (UE), cuya negociación lleva 10 años.

Si se compara el acervo de acuerdos del bloque con el de otros en la región, como Chile o México, el Mercosur luce retrasado.

Las ventajas comparativas de los países del Mercosur (en especial de Brasil) están "concentradas en sectores que corresponden al corazón de las políticas proteccionistas de las países industriales", dijo Vaillant.

Para la UE, un acuerdo con Chile o con México no es significativo en materia de ajustes o arreglos internos para afrontarlo. Pero es problemático "con el Mercosur, no sólo por la escala y el tamaño, sino por el encuentro de las ventajas comparativas del bloque sudamericano con el grueso de las protecciones europeas", opinó.

Esa circunstancia se registra en el sector agropecuario, pero también en la agroindustria, el acero y en otras cadenas industriales.

Según el especialista, el intercambio sudamericano y del Mercosur con la UE es "del siglo XIX" y "casi caricaturesco": materias primas sin ningún nivel de transformación por manufacturas de alto contenido tecnológico.

Aunque con tensiones en los mismos sectores, el comercio con Estados Unidos tiene un mayor componente tecnológico a favor de los países sudamericanos