Sintesi (a cura di Enrico Peyretti) della relazione di Valerio Onida, Lo statuto costituzionale del non cittadino

VALERIO ONIDA - LO STATUTO COSTITUZIONALE DEL NON CITTADINO (sintesi)
Il testo integrale di questa relazione sarà pubblicato nella rivista “Diritto e Società”.

Quali sono i diritti costituzionali dello straniero in Italia? Su questo tema il prof. Valerio Onida, Presidente emerito della Corte Costituzionale, ha tenuto la relazione introduttiva al Convegno dell’Associazione italiana dei costituzionalisti (Cagliari, 16-17 ottobre 2009). Qui ne presento una redazione sintetizzata, più divulgabile tra i non specialisti, che sacrifica alla brevità [da 43.651 a 28.279 battute e spazi] un po’ di passaggi e di documentazione, reperibili nell’originale. Le sottolineature sono mie. (Enrico Peyretti)

SOMMARIO: 1. La rilevanza costituzionale del tema. - 2. La cittadinanza: da fattore di uguaglianza a fattore di disuguaglianza. 3. I diritti umani universali e la perdita di centralità della cittadinanza. 4. Contro il principio di reciprocità. – 5. La Costituzione e il nuovo diritto internazionale dei diritti umani. – 6. Cittadinanza e doveri costituzionali. – 7. Cittadinanza e territorio. – 8. La libertà di emigrazione e i limiti costituzionali delle politiche dell’immigrazione. – 9. Le migrazioni e l’Europa. -10. I diritti politici degli stranieri: una nuova sfida per la democrazia. 11. Il diritto all’acquisto e al mutamento di cittadinanza

1. La rilevanza costituzionale del tema
La categoria della cittadinanza è al centro del diritto costituzionale. Cerchiamo su questo terreno risposte lungimiranti, o almeno le premesse per affrontare problemi sempre più drammatici della politica dei nostri giorni.
La stessa nozione di cittadinanza si intreccia strettamente con i principi costituzionali: eguaglianza, diritti e doveri, rapporto autorità-libertà, Stato e forma dello Stato, democrazia come principio costitutivo dell’organizzazione politica.
Il rapporto cittadini/non cittadini si colloca oggi nel cuore di fenomeni sociali imponenti e globali, quali sono le nuove migrazioni di massa: non più a popolare nuove terre e a costituire nuove nazionalità, ma dirette verso territori popolati e sviluppati, spinte dalle disuguaglianze nell’accesso alle risorse economiche.
Il nostro paese è divenuto da terra di emigranti, terra di immigrazione. Nel 1947 la Costituzione repubblicana sanciva la libertà di emigrazione e la tutela del lavoro italiano all’estero (art. 35), si disinteressava invece totalmente dei problemi della immigrazione, salvo il richiamo al diritto d’asilo, di matrice politica e non economica (art. 10). La Costituzione fondava lo “statuto costituzionale” degli stranieri essenzialmente sul diritto internazionale (art. 10, comma 2).
Oggi l’attenzione del legislatore (ma non ancora di quello costituzionale) si è spostata, spinta dalla realtà, verso i problemi della immigrazione.
Il legislatore costituzionale con gli emendamenti del 2000 e del 2001 sul voto degli italiani all’estero, ha guardato indietro, da strabico: ha enfatizzato il senso della cittadinanza italiana staccata dall’effettivo insediamento sociale nel paese. Non ha invece per nulla guardato, quanto ai diritti di partecipazione e di rappresentanza, alla crescente quota di stranieri residenti spesso stabilmente nel territorio italiano. E anzi il legislatore (ordinario) del 1992, ha favorito al massimo l’acquisto della cittadinanza da parte di chi avesse anche un lontano legame di sangue con cittadini italiani, e ha reso più difficile l’acquisto per naturalizzazione da parte degli stranieri residenti e perfino l’acquisto per elezione da parte dei nati in Italia da genitori stranieri residenti, richiedendo il soggiorno legale dei genitori del nuovo nato per tutto il tempo dalla nascita alla maggiore età.

3. La cittadinanza: da fattore di uguaglianza a fattore di disuguaglianza
Guardando alle radici costituzionali della cittadinanza, il nesso con l’eguaglianza è evidente. Il concetto stesso di cittadinanza e di cittadino, nelle rivoluzioni liberali di fine Settecento, nasce in funzione dell’eguaglianza. L’appellativo di “cittadino” nasce in contrapposizione ai diversi appellativi (nobiliari o ecclesiastici, di mestieri o professioni) che designavano gli individui nelle società dell’antico regime. In luogo di persone trattate secondo le appartenenze e funzioni, ora ci sono “i cittadini”. L’espressione accomuna gli individui al di là di quelle differenze, per un loro rapporto essenziale, non di semplice soggezione, col potere politico. Il passaggio dai “sudditi” ai “cittadini” caratterizza il sorgere delle Costituzioni. Nell’antico regime l’individuo “valeva” in quanto appartenente a un ceto, a una corporazione. L’unica uguaglianza stava nella comune soggezione al sovrano. Nel nuovo regime le appartenenze divengono giuridicamente irrilevanti. “Tutti i cittadini sono eguali davanti alla legge” è l’espressione classica di questo passaggio. La cittadinanza, insomma, nasce come fattore di eguaglianza.
Si comprende dunque che il principio di eguaglianza, che pure nel costituzionalismo attinge a radici universalistiche nella comune appartenenza alla specie umana, venga poi espresso dalle Costituzioni, anche dalla nostra, primariamente con riguardo ai cittadini. E tuttavia in ciò si annida una sorta di contraddizione.
Sono solo le carte internazionali dei diritti, espressione del nuovo costituzionalismo “internazionale” sviluppatosi dopo la seconda guerra mondiale, a recuperare l’originaria ispirazione universalistica nell’affermazione dei diritti umani, e quindi ad aggiungere ai classici divieti di discriminazione quello di discriminare in base alla “origine nazionale”, cioè alla cittadinanza.
Questa è una delle grandi vere novità della nuova fase del costituzionalismo apertasi poco più di 50 anni fa. Nel celebre discorso delle “quattro libertà” del Presidente Roosevelt, l’elemento saliente non era tanto la riaffermazione dei fondamentali diritti civili e sociali, quanto l’insistita affermazione per cui questi diritti dovevano valere e realizzarsi “everywhere in the world”: cioè per tutti, non nel loro paese, ma ovunque nel mondo. Questa è la nuova-antica frontiera dell’eguaglianza nei tempi nostri.
La Corte costituzionale, di fronte a questioni di eguaglianza che coinvolgevano leggi sugli stranieri, ha ben presto chiarito che, nonostante il riferimento dell’art. 3, comma 1, ai “cittadini”, il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando si tratti dei diritti fondamentali dell’uomo (riconosciuti dall’art. 2 della Costituzione).
Tuttavia la Corte ha avallato norme che stabilivano trattamenti differenziati a sfavore degli stranieri sulla base dell’assunto per cui fra cittadino e straniero “differenze di fatto” giustificano tali norme, anche quanto a certi diritti di libertà; ha negato che si possa eguagliare la situazione di chi ha vincoli familiari con un cittadino con quella di chi è coniugato con altro straniero. D’altra parte, ha censurato invece (in senso conforme a Costituzione) norme incidenti negativamente su diritti fondamentali degli stranieri, come il diritto all’unità familiare o il diritto alla salute, ma anche altre norme in cui ha visto una irragionevole discriminazione a danno degli stranieri.
Così, la Corte ha riconosciuto in definitiva, una generale applicabilità del principio di eguaglianza (divieto di differenze irragionevoli) anche al non cittadino. Il criterio di ragionevolezza è elastico, perciò il problema delle discriminazioni assume profili sempre nuovi: tante discriminazioni “storiche”, (p. es. quelle di genere), sono state “giustificate” in base a “differenze di fatto”.
L’infittirsi di simili controversie costituzionali indica che lo status di cittadino, nato agli albori del costituzionalismo moderno in funzione uguagliatrice rispetto agli antichi trattamenti differenziati, finisce oggi, spesso, per costituire il fattore di una delle più significative disuguaglianze giuridiche che sopravvivono al progresso della civiltà giuridica. Il costituzionalista si trova oggi a doversi interrogare più spesso sulla ragionevolezza o irragionevolezza di questa disuguaglianza tra cittadino e straniero.

3. I diritti umani universali e la perdita di centralità della cittadinanza
I rapporti internazionali non ruotano più attorno al principio nazionale, che identificava cittadinanza e nazionalità, e sembrava dare un fondamento “naturale” alla distinzione fra cittadini e stranieri. Oggi la convivenza e il meticciato, (gruppi diversi per origine, cultura, lingua e religione, all’interno dei confini statali) impedisce di considerare lo Stato come esclusiva espressione giuridica di un gruppo umano ben identificato per caratteri “pregiuridici”. È sempre più difficile dunque giustificare differenze di trattamento o discriminazioni su basi “naturalistiche” o “di fatto”.
Il riconoscimento di un nucleo di diritti inviolabili comuni a tutti gli esseri umani rende più problematica e meno giustificabile la differenza cittadino/non cittadino. I diritti del cittadino sono oggi sempre più diritti dell’uomo. L’universalizzazione dei diritti nata con l’ONU e le giurisprudenze sovranazionali, che operano in nome dei diritti sovranazionali, cambia radicalmente il panorama.
Nell’assetto costituzionale sorto dalle rivoluzioni liberali, la cittadinanza finiva per operare quasi al modo delle antiche appartenenze di ceto, che gli ideali rivoluzionari avevano inteso abbattere: cioè come fattore determinante del “valore” giuridico dell’individuo rispetto allo Stato. Come nell’antico regime le persone “valevano” in modo disuguale, secondo la loro appartenenza di ceto, così nel nuovo regime le persone “valevano” in modo disuguale, secondo la loro appartenenza allo Stato di cui erano cittadini. Come nell’antico regime, così nel nuovo erano tutti egualmente soggetti all’autorità statale, ma il riconoscimento di diritti e anche l’imposizione di certi doveri erano legati alla cittadinanza.

4. Contro il principio di reciprocità
Un segnale significativo di ciò lo ritroviamo in un principio anacronistico che la nostra legislazione ancora contiene: il principio di reciprocità. L’art. 73 delle legge del 1995 (nuove norme del c.d. diritto internazionale privato) ha abrogato alcuni articoli delle preleggi, lasciando in vita l’articolo 16 sul “Trattamento dello straniero”, per cui “Lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a condizione di reciprocità e salve le disposizioni contenute in leggi speciali”. Si noti: lo straniero “è ammesso” a godere dei diritti, non se li vede “riconoscere” (art. 2 della Costituzione sui diritti inviolabili) senza la “concessione” del legislatore statale. Posta la condizione di reciprocità, se lo straniero è cittadino di uno Stato che non riconosce ai cittadini italiani gli stessi diritti dei propri cittadini, non gode in Italia gli stessi diritti dei cittadini italiani.
Nel dibattito politico si sente spesso affermare che, sì, si può “concedere” di costruire moschee in Italia per i musulmani residenti, ma si dovrebbe far valere il criterio di reciprocità, visto che in molti paesi islamici non è consentito costruire liberamente chiese cristiane. Chi fa affermazioni del genere ragiona (si fa per dire) esattamente come se il diritto di libertà religiosa fosse da riconoscere non alle persone in quanto tali, ma agli stranieri in quanto appartenenti a Stati islamici, i quali dovrebbero a loro volta garantire parità di trattamento ai “nostri” cittadini. Appunto: il “valore” giuridico dello straniero (in questo caso musulmano) dipende dalla sua appartenenza ad un (altro) Stato. Questo criterio conduttore è tipico del vecchio diritto internazionale, inteso come ordinamento dei rapporti fra gli Stati: l’individuo, per questo diritto, è solo un “riflesso” del “suo” Stato. Io, Stato italiano, se ho buoni rapporti con il suo Stato, offro diritti allo straniero; se ho cattivi rapporti, glieli nego.
Le convenzioni internazionali sui diritti che spettano ad “ogni individuo”, e che gli Stati contraenti hanno l’obbligo di garantire “senza distinzione di origini nazionali”, hanno cambiato radicalmente la situazione. Ma il legislatore del 1995 ha voluto lasciare in vita quell’articolo 16 delle preleggi. L’effetto si vede nel vigente testo unico sugli stranieri e sull’immigrazione (del 1998), che, al comma 1 dell’art. 2, riconosce allo straniero comunque presente nel territorio dello Stato “i diritti fondamentali della persona umana”, ma specifica, al comma 2, che lo straniero regolarmente soggiornante in Italia “gode dei diritti civili del cittadino italiano” a meno che le leggi o le convenzioni internazionali “prevedano la condizione di reciprocità”. La condizione di reciprocità ha senso quando si parla di rapporto fra Stati, ma non dovrebbe avere alcun ruolo quando si parla di diritti dei singoli, cittadini di uno o di altro Stato.

5. La Costituzione e il nuovo diritto internazionale dei diritti umani
La Costituzione, su questo terreno, non ha la stessa lungimiranza che la connota per altri profili. Sul trattamento giuridico dello straniero si limita a rinviare al diritto internazionale (art. 10, comma 2), oltre che ad affermare il diritto di asilo. La vera apertura, indiretta, del testo costituzionale in questa materia sta nelle sue clausole internazionalistiche: quella dell’art. 10, comma 1 (che però continua ad essere interpretato restrittivamente, anche nella giurisprudenza della Corte, la quale illogicamente esclude dalle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute quelle delle grandi convenzioni sui diritti, ormai da trattare come le norme consuetudinarie); e quelle dell’art. 11 e, oggi, dell’art. 117 riformato, comma 1, attraverso cui il diritto internazionale pattizio ed il diritto comunitario hanno acquistato un ruolo prevalente almeno sulla legislazione ordinaria.
I progressi registrati nel trattamento giuridico dello straniero sono derivati in questi anni dagli effetti dirompenti del nuovo diritto internazionale dei diritti umani, più che dal ruolo garantista della Costituzione. Soprattutto le convenzioni in materia di lavoro hanno cominciato a dettare principi attinenti al trattamento degli stranieri. Anche su questo terreno la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, fondata sulle norme convenzionali, esercita già, e sempre più potrà esercitare in futuro, un’influenza rilevante nel nostro ordinamento costituzionale.

6. Cittadinanza e doveri costituzionali
Se i diritti del cittadino tendono ormai a cedere il posto, entro certi limiti, ai diritti dell’uomo, altrettanto può dirsi per i doveri costituzionali. Per tradizione, i doveri dei (soli) cittadini sono la difesa della patria, il servizio militare, la fedeltà alla Repubblica, mentre il dovere di concorrere alle spese pubbliche attraverso i tributi prescinde dalla cittadinanza, e riguarda tutti quanti, nel territorio dello Stato, hanno capacità contributiva.
L’abolizione dell’obbligo militare ha tolto una delle più significative differenze, quanto ai doveri, fra cittadini e stranieri. Il dovere di fedeltà, data la libertà di opinione, tende a ridursi a contenuti minimi. Il “dovere civico” del voto è privo di qualsiasi sanzione, e anzi si teorizza il diritto di non votare. Tale riduzione delle differenze nei doveri di cittadini e stranieri non è solo italiana: la convenzione europea sulla partecipazione alla vita pubblica locale (5 febbraio 1992) dice che “i residenti stranieri sono a livello locale generalmente sottoposti agli stessi doveri dei cittadini”.

7. Cittadinanza e territorio
Cosa resta del contenuto della cittadinanza, e quindi che cosa differenzia essenzialmente, oggi, lo statuto dello straniero da quello del cittadino? Resta uno statuto di minorità, anzi di esclusione, dello straniero rispetto ai diritti politici; e resta, ancor più rilevante, l’esclusione degli stranieri dal diritto essenziale di entrare o rientrare, e di restare o stabilirsi, sul territorio dello Stato (art. 16 della Costituzione). È segno del divario fra la nuova realtà sociale e un assetto giuridico inadeguato, il fatto che alcuni milioni di cittadini non sono interessati a tale diritto, perché residenti stabilmente all’estero, mentre premono alle frontiere milioni di stranieri che quel diritto, se l’avessero, sarebbero assai interessati ad esercitarlo.
Il diritto di spostarsi liberamente sul territorio, alla ricerca di una migliore qualità di vita o semplicemente della sopravvivenza, è uno dei diritti fondamentali della persona.
Nell’ambito dello Stato tale diritto è garantito costituzionalmente in modo rigoroso, mentre i regimi autoritari lo limitano mediante “passaporti interni” o controlli. Preoccupa la tendenza oggi affiorante nella nostra legislazione a imporre nuove limitazioni all’iscrizione nell’anagrafe di un Comune, in relazione alle condizioni dell’alloggio.
Il diritto di libertà di circolazione e soggiorno confina con quello primigenio della libertà personale: non si vedono confini precisi fra le due libertà. Questa libertà è garantita all’interno dei confini nazionali: l’articolo 120 della Costituzione (anche nel testo rivisto nel 2001) fa divieto rigoroso di ogni ostacolo, anche indiretto, delle Regioni alla “libera circolazione delle persone e delle cose” in tutto il territorio nazionale. A sua volta il nuovo diritto internazionale dei diritti umani sancisce la libertà di circolazione all’interno dello Stato per cittadini e stranieri legalmente residenti, il divieto di espulsione dei cittadini, e la libertà di “lasciare il territorio di qualsiasi Stato, incluso il proprio”.

8. La libertà di emigrazione e i limiti costituzionali delle politiche dell’immigrazione
La libertà di emigrazione, cioè di spostarsi da uno Stato all’altro, è dunque uno dei diritti umani fondamentali. Ovviamente, libertà di emigrare dal proprio Stato non significa libertà di immigrare in un altro qualunque Stato. Ogni Stato mantiene il controllo pieno del proprio territorio e dei suoi confini esterni. E tuttavia la libertà di emigrazione in tanto si può concretamente esercitare in quanto vi siano altri Stati che consentano l’immigrazione. Quando il controllo statale sul territorio e sulle frontiere si incontra (o si scontra) con milioni di uomini e di donne che aspirano a spostarsi da un luogo ad un altro della terra, ci si deve ben domandare quali limiti incontri e quali criteri debbano guidare l’esercizio del relativo potere statale. Davvero le autorità di ogni Stato sono pienamente libere (dal punto di vista dei principi costituzionali e delle norme internazionali) di stabilire quanti e quali esseri umani, e provenienti da dove, e per fare che cosa, sono ammessi ad entrare nel territorio di propria pertinenza? Davvero sono libere di stabilire fino a quando questi esseri umani possono restare in quel territorio, senza prima accertare e valutare le concrete situazioni personali? (La nostra legge introduce tale valutazione solo per il ricongiungimento familiare e il permesso di soggiorno di lungo periodo).
La Corte costituzionale ha più volte affermato che “la regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale è collegata alla ponderazione di svariati interessi pubblici” e che l’ampia discrezionalità del legislatore in materia è limitata, sotto il profilo della costituzionalità, “soltanto dal vincolo che le sue scelte non risultino manifestamente irragionevoli” (sent. n. 148 del 2008).
Certamente la Costituzione consente in materia l’esercizio della discrezionalità legislativa, ma bisogna precisare che la ponderazione dei diversi interessi (tra i quali peraltro la salvaguardia dei diritti fondamentali sembra riferita solo ai vincoli internazionali, ed è troppo poco) incontra anche limiti derivanti dalla gerarchia costituzionale degli interessi medesimi. Così pure, è giusto prendere atto delle difficoltà che le autorità statali debbono affrontare, nascenti da flussi migratori incontrollati e fuori dalle previsioni legali. Ma parlare di immigrazione “clandestina” è improprio, perché sono fatti che avvengono alla luce del sole. Occorre pur dire, da un punto di vista costituzionale, che fenomeni di questa natura ed entità non possono essere fronteggiati con i soli strumenti della polizia di sicurezza, tanto meno con gli strumenti del diritto penale, quasi si trattasse esclusivamente o primariamente di questioni di ordine pubblico. Ciò significa affrontare i problemi dalla coda delle conseguenze ultime più che dalla testa delle loro radici. Una seria politica dell’immigrazione, costituzionalmente orientata, non può ignorare che si tratta di fenomeni di massa non evitabili, in cui si manifesta peraltro l’esercizio da parte di milioni di esseri umani di una libertà (la libertà di emigrare) che le convenzioni internazionali riconoscono come diritto fondamentale, e che la nostra stessa Costituzione protegge in capo ai cittadini.
Insomma i criteri e le modalità con cui lo Stato regolamenta l’ingresso e il soggiorno degli stranieri nel proprio territorio non possono essere lasciati interamente alla discrezionalità di un legislatore a rimorchio degli umori e delle paure che affiorano nella società, e nemmeno alla discrezionalità dell’amministrazione di polizia (la collocazione della Direzione generale dell’immigrazione nel Ministero dell’interno rivela a quali criteri si ispira la relativa politica). Non c’è solo il dovere di garantire la legalità di fronte a fenomeni che tendono a sfuggirvi: c’è, ancor prima, il dovere di assicurare che il governo legale del fenomeno risponda a criteri di giustizia e di realtà. Se non si regolamenta opportunamente ed efficacemente l’immigrazione legale, non si può poi ridurre tutto al contrasto della immigrazione illegale.

9. Le migrazioni e l’Europa
La politica dell’immigrazione investe anche responsabilità delle istituzioni europee e del diritto comunitario, che non si possono ridurre a coordinare l’ordine pubblico, il controllo delle frontiere e le amministrazioni di sicurezza degli Stati membri.
Le istituzioni europee sono a loro volta basate sui principi della libertà di circolazione e di stabilimento nell’intero territorio dell’Unione: da questo punto di vista la cittadinanza europea, pur ancora embrionale, costituisce una delle maggiori novità costituzionali, in quanto incorpora il diritto fondamentale, tipico dei cittadini, di ingresso, soggiorno e circolazione nell’intero territorio dell’Unione. A seguito dell’allargamento dell’Unione, si è cercato di contenere anche gli effetti delle migrazioni “interne” allo spazio europeo, con limitazioni e controlli che nel territorio statale violerebbero la libertà di circolazione e soggiorno: ciò è un altro segnale della difficoltà, anche in Europa, a “pensare in grande” i temi della cittadinanza.

10. I diritti politici degli stranieri: una nuova sfida per la democrazia
C’è infine il tema dei diritti politici, che i nostri ordinamenti riconoscono ancora quasi in esclusiva ai cittadini, negandoli agli stranieri, quale che sia la durata del loro soggiorno legale nel territorio. Il tema coinvolge un altro dei principi cardine del costituzionalismo, la democrazia.
Noi discorriamo del “popolo”, titolare collettivo dei diritti democratici. Ma chi è popolo? Se si abbandona, come è necessario, una visione “naturalistica” della collettività politica (coincidente con la nazione o un gruppo avente comuni caratteri culturali di sempre più difficile definizione), e se si guarda allo Stato come è nella realtà odierna, cioè un’organizzazione politica per il governo di una concreta collettività insediata in un territorio, appare sempre più difficile giustificare in base a presupposti genuinamente democratici la limitazione dei diritti di partecipazione politica soltanto a coloro cui la legge dello Stato riconosce la cittadinanza o che l’ottengono in “concessione”.
Se democrazia significa governo fondato sul consenso dei governati, è difficile escludere dall’universo dei “governati” persone che stabilmente risiedono, vivono, lavorano, ecc. nel territorio dello Stato, solo perché i loro genitori hanno un’altra cittadinanza trasmessa jure sanguinis, ma che è per loro un’eredità del passato e non una realtà vissuta.
C’è una contraddizione insita nel definire “democratica” una Repubblica che nega i diritti politici a una quota consistente e crescente degli individui che in essa vivono, spesso intenzionati a restarvi.
La storia dei diritti politici è una storia di antiche contraddizioni fra idea democratica e realtà del suffragio limitato (per sesso, censo, cultura). Oggi la contraddizione evidente riguarda proprio la negazione del diritto di voto ai non cittadini, anche a quelli il cui radicamento nel territorio è consolidato e innegabile. Una democrazia jure sanguinis o gentilizia non è, in fondo, meno discriminante di una democrazia censitaria o basata su una discriminazione di genere.
Eppure, non solo in Italia, stenta a farsi strada l’idea di una estensione dei diritti politici ai non cittadini. La convenzione promossa dal Consiglio d’Europa sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica locale (del 1992, in vigore dal 1997), è stata finora, a 17 anni di distanza, firmata da soli 13 dei 47 Stati membri del Consiglio, ratificata da soli 8 fra questi. Per di più, l’Italia (legge n. 203 del 1994) ha escluso dall’adesione la parte relativa al diritto di voto nelle elezioni locali. Evidentemente in larga parte dell’Europa la concezione della democrazia jure sanguinis è dura a morire.

11. Il diritto all’acquisto e al mutamento di cittadinanza
La contraddizione sarebbe almeno ridotta se alla stabile residenza nel territorio si legasse, in base alla sola volontà dell’interessato, l’attribuzione della cittadinanza, la quale esprimerebbe l’incontro fra una situazione oggettiva di radicamento e la volontà dell’interessato di farne conseguire l’esercizio dei diritti politici: integrando la democrazia jure sanguinis con una democrazia jure electionis. Ma così non è. L’attribuzione della cittadinanza viene tuttora collegata a condizioni assai più rigorose del radicamento stabile nel territorio: solo ascendenze di sangue italiano o matrimonio con un cittadino facilitano il percorso. Ma il “pacchetto sicurezza” (legge n. 94 del 2009) ha aggravato le condizioni: per gli altri stranieri l’acquisto della cittadinanza è condizionato oggi a dieci anni di regolare residenza e al compimento di un lungo iter burocratico che di fatto porta il tempo necessario ad almeno dodici anni.
Il tema delle condizioni di acquisto della cittadinanza non è affatto privo di risvolti costituzionali. Non è un argomento che possa essere rimesso alle libere decisioni di ogni legislatore statale, dopo che la Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo ha proclamato che “ogni individuo ha diritto ad una cittadinanza” e che “nessun individuo potrà essere arbitrariamente privato della sua cittadinanza, né del diritto di mutare cittadinanza” (art. 15); e dopo che il Patto internazionale sui diritti civili e politici ha a sua volta stabilito che “ogni fanciullo ha diritto ad acquistare una cittadinanza”. La Costituzione, all’art. 22, si limita a garantire i cittadini contro la privazione della cittadinanza “per motivi politici”: ma, ancora una volta, dal diritto internazionale discende che, in situazioni in cui c’è un rapporto di fatto col territorio dello Stato, l’acquisto della cittadinanza non può essere subordinato a condizioni del tutto liberamente determinate dal nostro legislatore, specie in presenza di persone che, se non riconosciute come cittadini italiani, rischiano di trovarsi in condizioni di apolidia (è il caso degli ex cittadini della Repubblica federativa di Jugoslavia, che erano all’estero o vi sono nati al momento della dissoluzione: essi non sono oggi riconosciuti come cittadini dagli Stati succeduti alla Jugoslavia).
La Dichiarazione Universale non si limita a proclamare il diritto di ogni individuo ad avere una cittadinanza, ma afferma anche quello, non limitabile arbitrariamente, di mutare cittadinanza, e dunque di passare, essendovi le condizioni, dallo “statuto” di straniero a quello di cittadino. Benché questo aspetto della Dichiarazione non sia stato ancora tradotto in norme pattizie, essa esprime una linea direttiva, che le legislazioni nazionali, e dunque la legge italiana, non possono ignorare.
Colpisce il fatto che, finora, le innovazioni legislative nel nostro paese si siano mosse in direzione esattamente contraria a quella che consentirebbe di cominciare a sanare la contraddizione tra democrazia e jus sanguinis. Recentemente è stata presentata alle Camere una proposta di legge (Atti Camera n. 2670, 30 luglio 2009) che invece, finalmente, si muove nella direzione giusta, rendendo meno gravose le condizioni per l’acquisto della cittadinanza da parte degli stranieri regolarmente residenti, specie se nati in Italia. La sorte che avrà questo progetto ci dirà se qualcosa, finalmente, si sta muovendo per rendere lo statuto dello straniero in Italia meno lontano da una prospettiva costituzionalmente orientata (1).
Statuto costituzionale del cittadino e statuto costituzionale del non cittadino rappresentano, in definitiva, le polarità di un rapporto di contrapposizione che finisce per contraddire la linea di sviluppo del costituzionalismo. Questo, se resta fedele alla sua ispirazione primigenia e alla sua funzione storica, non può non muovere, sulla base dei fondamenti costituiti dal valore della dignità umana e dall’affermazione dei diritti inviolabili della persona, verso un orizzonte in cui quella contrapposizione si riduce e si ricompone.

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(1) Nel testo destinato alla pubblicazione, l’Autore aggiunge questa nota:
“Ma l’iter parlamentare di tale proposta sembra invece vederla soccombente rispetto ad altre che vanno in senso del tutto opposto. Il testo unificato approvato dalla I Commissione permanente (affari costituzionali), presentato il 17 dicembre 2009, ignora i contenuti della proposta Sarubbi-Granata, e invece non solo mantiene il requisito dei dieci anni di residenza legale e stabile per la concessione della cittadinanza, ma subordina altresì questa al compimento di un complesso e non ben determinato “percorso di cittadinanza”, che comprende i seguenti requisiti: il possesso del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (il quale, a sua volta, presuppone il possesso di requisiti di reddito e di alloggio, nonché, da ultimo, una verifica di conoscenza della lingua italiana: cfr. art……); la frequenza di un corso della durata di un anno “finalizzato all’approfondimento della conoscenza della storia e della cultura italiana ed europea, dell’educazione civica e dei principi della Costituzione italiana” (sarebbe interessante vedere quanti cittadini italiani jure sanguinis avrebbero difficoltà a superare una verifica del possesso di tali conoscenze); un “effettivo grado di integrazione sociale” nonché il “rispetto, anche in ambito familiare, delle leggi dello Stato e dei principi fondamentali della Costituzione” (sic!), il tutto secondo le norme di un emanando regolamento governativo (avremo le ispezioni domiciliari sulla vita e sui rapporti familiari? E chi giudicherà l’effettivo grado di integrazione sociale?); e ancora “il rispetto degli obblighi fiscali”, nonché “il mantenimento dei requisiti di reddito, alloggio e assenza di carichi pendenti necessari per ottenere il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo” (il testo approvato dalla maggioranza ignora perfino l’avvertenza espressa nel parere della Commissione giustizia sul contrasto di un siffatto requisito –assenza di “carichi pendenti” - con il principio costituzionale di presunzione di non colpevolezza). Non manca la chicca finale di una modifica della formula del giuramento richiesto ai nuovi cittadini, in cui alla fedeltà e all’osservanza della Costituzione e delle leggi si aggiunge il riconoscimento, chiesto al giurante, della “pari dignità sociale di tutte le persone” (quasi che essa non fosse già solennemente enunciata nell’art. 3, primo comma, della Costituzione). Il furore ideologico dei proponenti contro l’immigrazione “islamica” raggiunge qui vette inconsuete. Per quanto poi riguarda l’acquisto della cittadinanza da parte degli stranieri nati in Italia si aggiunge, al requisito già previsto della residenza legale e ininterrotta sino al raggiungimento della maggiore età, quello della frequenza “con profitto” di “scuole riconosciute dallo Stato italiano almeno sino all’assolvimento del diritto-dovere all’istruzione e alla formazione”. E’ facile concludere che lo scopo della proposta e l’effetto che essa avrebbe se approvata sono solo una drastica ulteriore riduzione del numero dei nuovi cittadini immigrati, e non per la mancanza di una loro volontà di acquisto della cittadinanza, con l’aggiunta di elementi inquietanti di discrezionalità amministrativa nel cammino ad ostacoli che viene allestito”.